I SA/Wa 792/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz- Kluj (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa komunalizacyjna) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], odmawiającą nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta [...] (dalej jako skarżący) prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wniósł o nieodpłatne przekazanie na własność Gminy Miasta [...] nieruchomości położonej w pasie ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], odmówił nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji złożył Prezydent Miasta [...], kwestionując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Ww. przepis stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami, a nie zadaniami dopiero zamierzonymi. Obecnie Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, należy zatem uznać, że posiadane przez skarżącą prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania zadań własnych gminy w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, zaś Gmina Miasta [...] nie wykazała, że prawo użytkowania wieczystego jest niewystarczające do realizowania wymienionych zadań. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a przekazanie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia gminie majątku. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...]; 2) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...] i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy; 3) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 7 kpa, polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z jego treścią gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (a więc mienie którego właścicielem był Skarb Państwa) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Wskazać należy, że komunalizacja – niezależnie od przyjętej podstawy prawnej, może dotyczyć wyłącznie mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również że obecnie stanowi ona własność Skarbu Państwa, zaś na rzecz Gminy Miasta [...] ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego. Wobec powyższego mają do niej zastosowanie przepisy ustawy komunalizacyjnej, w tym art. 5 ust. 4 ustawy. Treść powyższego przepisu wskazuje, że przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną i ma charakter uznaniowy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co oznacza, że sam fakt, iż mienie stanowiące własność Skarbu Państwa jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie. Organ w ramach uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona. Skarżący w skardze wywodzi, że przedmiotowa nieruchomość jest bezpośrednio związana z realizacją przez gminę jej zadań własnych, albowiem przedmiotowa nieruchomość położona jest w pasie drogowym ul. [...] – która stanowi drogę wewnętrzną, zaś zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) do zadań własnych gminy należą sprawy związane z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Do wykonywania tych zadań nie jest wystarczające przysługujące gminie prawo użytkowania wieczystego, albowiem zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Wskazać należy, że art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wśród zadań własnych gminy wymienia jedynie sprawy związane z drogami gminnymi, tymczasem ul. [...] nie stanowi drogi gminnej, a – jak przyznaje sam skarżący – drogę wewnętrzną, a zatem utrzymanie tej drogi nie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 sprawy związane z drogami wewnętrznymi należą do zarządcy terenu, a w przypadku braku zarządcy – do właściciela terenu. Skoro sprawy związane z drogą wewnętrzną nie należą do zadań gminy, odpada przesłanka przyznanie gminie nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, jako że przepis ten przewiduje możliwość przyznania gminie mienia jedynie wówczas, gdy jest ono związane z realizacją jej zadań. Skarżący wskazuje ponadto, że przyznanie gminie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne po to, aby wskazana droga wewnętrzna stała się drogą gminną. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w celu uzyskania przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej musi ona wykazać bezpośredni związek między mieniem którego przekazania się domaga a realizowanymi przez nią obecnie – a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1923/10, LEX nr 1120635). Podzielić należy stanowisko organu, że Gmina Miasta [...] posiada prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i może z niej korzystać z wyłączeniem innych osób, na prawach zbliżonych do własności, w tym realizować zadania własne – o czym stanowi wprost art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145) Reasumując, Sąd nie stwierdza naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, ani innych przepisów postępowania bądź prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.