I SA/Wa 793/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Komendy [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Komendanta [...] w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] o wygaszeniu Komendzie Regionalnej [...] w W. zarządu nieruchomością zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nieruchomością zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz o przekazaniu w trwały zarząd nieodpłatnie i na czas nieokreślony, opisanych nieruchomości, na rzecz Komendy [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] przekazano w zarząd, nieodpłatnie i na czas nieokreślony, Komendzie Regionalnej [...] w W., [...]- nieruchomość zabudowaną, położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], stanowiącą działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nieruchomość zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2. Opisane nieruchomości zostały przekazane w zarząd w celu utworzenia ośrodka [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Komendy [...] w W. i poparciu go przez Komendę Rejonową [...] w W., Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] orzekł o wygaszeniu Komendzie Regionalnej [...] w W. zarządu nieruchomością zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], oznaczoną jako działki [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nieruchomością zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz o przekazaniu w trwały zarząd, nieodpłatnie i na czas nieokreślony, nieruchomości opisanych powyżej, na rzecz Komendy [...] w W. W dniu 8 września 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] wygaszającej Komendzie Regionalnej [...] w W. i przekazującej w trwały zarząd na rzecz Komendy [...] w W. powyżej wskazaną nieruchomość zabudowaną [...] położoną w O. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Komendant [...] w W., żądając uchylenia jej w całości. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], gdyż w jego ocenie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Komendant [...] w W. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] źle zakwalifikował brak odpłatności oddania nieruchomości w trwały zarząd jako rażące naruszenie prawa oraz że nie wziął pod uwagę pełnomocnictwa Ministra Pracy i Polityki Socjalnej udzielonego Komendantowi [...] w W. przy ocenie wydania zgody na przekazanie trwałego zarządu między Komendą Rejonową [...] w O. a Komendą [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329), wymieniony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. i stanowiący podstawę zwolnienia wskazanej jednostki organizacyjnej z opłaty z tytułu ustanowienia trwałego zarządu, nie mógł być w sprawie stosowany. Według tego przepisu szkoły i placówki publiczne, a także organy prowadzące te szkoły i placówki są zwolnione z podatków oraz opłat z tytułu odpowiednio: zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego nieruchomości szkolnych. Jednakże – jak zauważył organ - definicję ustawową określenia placówka publiczna zawiera art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że placówką publiczną jest placówka prowadzona przez ministra, inne organy administracji rządowej, gminnej i związek komunalny. Natomiast placówka została zdefiniowana w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy jako jednostka organizacyjna wymieniona w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 powołanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia jednostki organizacyjne, które mogą zostać uznane jako placówki. Tymczasem [...] zostały zakwalifikowane na podstawie art. 2 pkt 8 ustawy o systemie oświaty jako część systemu oświaty, jednak nie znalazły się w katalogu zamkniętym definicji pojęcia placówka. Minister wyjaśnił, że status [...] w systemie oświaty jest odrębny. Nie można też uznać, że [...] były organem prowadzącym placówkę, w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, bowiem stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy organami tymi był minister, inne organy administracji rządowej, gmina i związek komunalny. [...] były natomiast jednostką sektora finansów publicznych, stosownie do przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie zaś organem administracji państwowej, prowadzącym placówki oświatowe. Organ nadzoru stwierdził, że przepis art. 81 ustawy o systemie oświaty normujący zwolnienia z opłat z tytułu zarządu nieruchomościami nie może podlegać rozszerzającej wykładni. Przepis ten musi być stosowany ściśle. Dlatego też orzeczenie o przekazaniu spornej nieruchomości nieodpłatnie w zarząd Komendzie [...] w W. stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Ministra, za rażące naruszenie prawa uznać również należy brak wyrażenia zgody wymaganej art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że właściwy organ może orzec o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek złożony za zgodą ich organów nadzorujących. Tymczasem akta sprawy wskazują, że zgoda organu nadzorującego Komendę [...], jak wskazuje § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Ochotniczych Hufców Pracy - Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie została uzyskana. Organem nadzorczym w stosunku do Komendy [...] w W., jak wynika ze wspomnianego wyżej rozporządzenia, jest Komendant [...] w W. Jeśli nawet uznać, że wniosek Komendanta [...] z dnia 8 września 1998 r. w sprawie przekazania zarządu pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, mógłby stanowić dorozumiane wyrażenie zgody do dokonania czynności z udziałem podległej mu jednostki, Komendy Rejonowej [...] w W, to pełnomocnictwa udzielonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej J. L. - Komendantowi [...] do dokonywania wszelkich czynności związanych z nabywaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w zarząd [...], nie można utożsamiać z upoważnieniem do wyrażenia zgody, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zgody organu nadzorującego. Zdaniem Ministra, powyższe wskazuje, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 81 ustawy o systemie oświaty oraz art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Komendant [...] w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi zostało dokonane bez zgody ich organów nadzorujących, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zgoda taka została udzielona, albowiem w czasie wydania decyzji o przekazaniu trwałego zarządu Komendant [...] legitymował się pełnomocnictwem udzielonym przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej na podstawie, którego był upoważniony m. in. do dokonywania wszelkich czynności związanych z nabywaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zarząd państwowej jednostki jaką są [...], w celu prowadzenia przez nie działalności statutowej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu w przypadku zwolnienia z opłat za ustanowienie trwałego zarządu i uznanie że zwolnienie z opłat stanowiło rażące naruszenie prawa, co w świetle praktyki i obowiązujących przepisów dotyczących [...] stanowi przekroczenie dowolności interpretacyjnej organu orzekającego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z przepisu art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przekazaniu zarządu, wynika, że dla wydania orzeczenia o przekazaniu trwałego zarządu konieczne jest wyrażenie zgody przez organ nadzorujący, przy czym przedmiotowy przepis nie określa, w jakiej formie oraz w jakim czasie owa zgoda winna być udzielona. Odnosząc się do kwestii udzielenia zgody organu nadzorującego Komendę Regionalną, tj. Komendanta [...] skarżący wskazał, że poprzez udzielone pełnomocnictwo Komendant [...] nabył wszelkie kompetencje w przedmiocie nabywania praw majątkowych, w szczególności w przedmiocie własności i trwałego zarządu nieruchomości. Z treści udzielonego pełnomocnictwa wynika również że nabywając w imieniu Skarbu Państwa nieruchomość nie jest wymagana każdorazowo zgoda organu nadzorującego w indywidualnych przypadkach. Zgoda taka była wymagana w przypadku zbywania nieruchomości. Dodatkowo skarżący podniósł, że przyczyną wygaszenia trwałego zarządu dla przedmiotowej nieruchomości Regionalnej [...] w W. i przeniesienie go na rzecz Komendy [...] było dostosowanie kwestii majątkowych do obowiązującej zmienionej struktury [...] i otrzymanych ustawowych uprawnień przez Komendanta [...]. Jego zdaniem, kwestia odpłatności, czy zwolnienia z opłat z tytułu ustanowienia trwałego zarządu nie może być traktowana jako rażące naruszenie prawa, gdyż w świetle usytuowania [...] w ustawie o systemie oświaty oraz w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwolnienie bądź nie z opłaty stanowi kwestie ocenną i różnie stosowaną przez organy państwowe. Tym samym tak zarzut zwolnienia z opłaty jak i braku zgody organu nadzorującego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie ustalenia organu Sąd podziela. Rozpoznawana sprawa nadzorcza dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. Nr 115, poz. 741) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r. Jak wynika z powołanego przepisu właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą ich organów nadzorujących. W decyzji tej orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu, w myśl art. 45 ust. 2 pkt 7, powinna między innymi zawierać określenie ceny nieruchomości i ustalać opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu. W ocenie Sądu prawidłowo organ przyjął, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1998 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na rzecz Komendy [...] w W. w trwały zarząd nieruchomości. Rację ma bowiem organ, że przepis art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329) nie może stanowić podstawy zwolnienia Komendy [...] w W. z opłaty z tytułu ustanowienia trwałego zarządu. Zgodnie z tym przepisem szkoły i placówki publiczne, a także organy prowadzące te szkoły i placówki są zwolnione z podatków oraz opłat z tytułu odpowiednio: zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego nieruchomości szkolnych. Ustawa o systemie oświaty określa jak należy rozumieć pojęcie "placówki publicznej" oraz "organu prowadzącego szkołę lub placówkę" – art. 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 5. Placówką publiczną jest placówka prowadzona przez ministra, inne organy administracji rządowej, gminnej i związek komunalny. Natomiast przez placówkę (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy) należy rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy o systemie oświaty. Przepisy art. 2 cytowanej ustawy wskazują jednostki organizacyjne, które objęte były systemem oświaty. Wśród wymienionych w tych przepisach jednostkach organizacyjnych nie znalazły się [...]. Zostały one wymienione w art. 2 pkt 8 ustawy o systemie oświaty. A zatem [...] nie stanowią placówki publicznej, o której mowa w art. 81 ustawy o systemie oświaty. Nie można też uznać, że [...] były organem prowadzącym placówkę, w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, bowiem stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy organami tymi był minister, inne organy administracji rządowej, gmina i związek komunalny. [...] były natomiast jednostką sektora finansów publicznych, stosownie do przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie zaś organem administracji państwowej, prowadzącym placówki oświatowe. Powyższe oznacza, że przewidziane w art. 81 ustawy o systemie oświaty, zwolnienie m. in. z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości szkolnych nie dotyczy [...]. W ocenie Sądu, niezasadny pozostaje zarzut skargi, iż w świetle usytuowania [...] w ustawie o systemie oświaty oraz w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwolnienie z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości szkolnych stanowi kwestie ocenną i przepis ten różnie stosowany był w praktyce. Zdaniem Sądu, przepis art. 81 ustawy o systemie oświaty normujący zwolnienia z opłat z tytułu zarządu nieruchomościami jest jasny i niewłaściwe jego stosowanie w praktyce nie może być traktowane jako okoliczność usprawiedliwiająca naruszenie prawa. W związku z tym orzeczenie o przekazaniu spornej nieruchomości nieodpłatnie w zarząd Komendzie [...] w W. stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd nie przychylił się natomiast do oceny Ministra Infrastruktury co do istnienia rażącego naruszenia prawa z powodu braku zgody wymaganej art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazuje, że właściwy organ może orzec o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek złożony za zgodą ich organów nadzorujących. Zgodzić się należy z organem, że zgoda organu nadzorującego Komendę [...], jak wskazuje § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Ochotniczych Hufców Pracy - Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie została uzyskana. Prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, że wniosek Komendanta [...] z dnia [...] września 1998 r. w sprawie przekazania zarządu pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, stanowi dorozumiane wyrażenie zgody do dokonania czynności z udziałem podległej mu jednostki, Komendy Rejonowej [...] w W. Rację należy przyznać organowi, że pełnomocnictwa udzielonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej J. L. - Komendantowi [...] do dokonywania wszelkich czynności związanych z nabywaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a w zarząd [...], nie można utożsamiać z upoważnieniem do wyrażenia zgody, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zgody organu nadzorującego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu naruszenie wspomnianego przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym. Przemawia za tym wskazane upoważnienie dla Komendanta [...] oraz to, że jest to brak, który mógł być sanowany wówczas przez udzielenie stosownego upoważnienia przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, który poza tym nie kwestionował nigdy dokonania tej czynności. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa, a naruszenie to prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, prawidłowa pozostaje decyzja w części, w której stanowi o wygaszeniu Komendzie Regionalnej [...] w W. zarządu nieruchomością zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nieruchomością zabudowaną [...], położoną w O. przy ul. [...], Kw nr [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz o przekazaniu w trwały zarząd nieodpłatnie i na czas nieokreślony, opisanych nieruchomości, na rzecz Komendy [...] w W. Decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w części, w której stanowi o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd. Pomimo tego, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa co do części rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności tylko w części. Z przepisu art. 45 ust. 2 pkt 7 wynika bowiem, że decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna między innymi zawierać określenie ceny nieruchomości i ustalać opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu. Orzeczenie więc o ustanowieniu trwałego zarządu następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Przedmiot w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego, co oznacza nie tylko, że organ nie może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku elementach, lecz także w razie ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa co jednego z tych elementów będzie musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.