I SA/Wa 794/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka /spr./ Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie mocy prawa przez gminę B., prawa własności nieruchomości położonej w S., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wojewoda[...], działając na zasadzie przepisu art. 5 ust 1 pkt 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdził nabycie z mocy ustawy przez gminę S., prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Państwa i w dniu [...] maja 1990 r. pozostawała tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa P., nie spełniając z tego względu wymogów wyłączenia jej z komunalizacji, następującej z mocy prawa. Nieruchomość ta zatem, należąc wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako położona wówczas na terenie gminy B., stała się z mocy prawa mieniem tej Gminy w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, P. S.A. w W., będąca następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzanego pod tą samą nazwą, zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26 poz. 138) przez jego pominięcie, a także naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż przedmiotowe mienie, będące w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej w dyspozycji P. nie mogło – zdaniem odwołującej się - podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa, bowiem nie należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lecz do przedsiębiorstwa państwowego P. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że wprawdzie w art. 16 cytowanej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe ustawodawca ustalił że "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę", tym niemniej zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz.159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67 poz. 332 ze zm.) W rezultacie prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż było regulowane ustawą, która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Nie wystarczało więc samo "dysponowanie" czy faktyczne władanie daną nieruchomością. Nadto Komisja podniosła, iż z przepisów art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, - i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych. Organ zauważył też, iż P. miały od samego początku swojego istnienia obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa P. (Dz. U. Nr 81 poz. 714). Odnośnie pojęcia "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) Komisja wyjaśniła, że zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym, oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Organ zaznaczył również, że uczestnicząca w postępowaniu P. S.A. nie wykazała swojego tytułu prawnego do spornej nieruchomości a tytułu tego nie potwierdziły także żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach niniejszej sprawy. Komisja zajęła stanowisko, iż dopuszczalność przyjęcia, że K. uzyskały tytuł prawny do spornej nieruchomości, nie wynika wprost z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym m. in. z powołanej wyżej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Za niezasadną uznano możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym a nie tylko faktycznym a ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co nie zostało uczynione. P. nie były przy tym także organem administracji rządowej lub państwowej. Stanowisko to organ podparł przywołanym w zaskarżonej decyzji orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły P. Spółka Akcyjne w W. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie regulacji zawartej w art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", stojąc na stanowisku, że z przepisu tego wynikało, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie P., w stosunku do którego K. wykonywała wszelkie uprawnienia. Ponadto zarzucono także naruszenie przez organ art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowy grunt stal się z mocy prawa mieniem Gminy B. podczas, gdy mienie to - jako służące wykonywaniu zadań publicznych - podlegało wyłączeniu spod komunalizacji. W obszernej odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu także wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzające naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym (zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego) daje się zaobserwować pewna rozbieżność dotycząca sytuacji prawomajątkowej mienia, którym dysponowało dawne przedsiębiorstwo P., nie legitymując się w stosunku do niego konkretną decyzją ustanawiającą zarząd. W części zapadłych orzeczeń sądy stały na stanowisku, iż w takiej sytuacji Przedsiębiorstwo to nie posiadało prawa zarządu, w części zaś orzeczeń sądy prezentowały pogląd, że prawo takie mogło w niektórych sytuacjach powstać z mocy samego aktu erekcyjnego. Odnosząc się do niniejszego postępowania trzeba jednak zauważyć, że na tym etapie sprawy dokonywanie oceny prawnej sprowadzającej się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe P. nabyły tytuł prawny do spornego mienia byłoby kwestią przedwczesną. Ocena prawna określonego stanu rzeczy nie może bowiem wyprzedzać obowiązku dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i prowadzone przez Wojewodę w trybie art. 17a cytowanej wyżej ustawy komunalizacyjnej. Okoliczność ta powodowała, że gmina nie sporządzała w tym przypadku inwentaryzacji mienia a całość postępowania prowadził (z urzędu) Wojewoda [...]. Obowiązek zatem zgromadzenia w sposób wszechstronny i rzetelny materiału dowodowego obciążał organ. Zaznaczyć trzeba, że przedmiotowa nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej, co tym bardziej obligowało do rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto w sytuacji, gdy niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trakcie toczącego się już postępowania uwłaszczeniowego dodatkowo organy winny w tej sprawie postępować bardzo wnikliwie i chociażby zakreślić uczestniczącej w postępowaniu spółce P. S. A. termin na złożenie ewentualnej dokumentacji i zajęcie stanowiska. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych (kserokopia pisma Starosty Z. z dnia 1 września 2006 r. złożonego w postępowaniu uwłaszczeniowym) wynikało, że przedmiotowa, nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Obecnie grunt ten stanowi drogę, pierwotnie zaś – jak podał to burmistrz Miasta i Gminy B. – użytkowały go K. w związku z funkcjonowaniem [...] na linii [...]. Po likwidacji tej linii, na tereny te zaczęła wchodzić z odkrywką Kopalnia Węgla [...] "[...]", zaś w dacie 5 grudnia 1990 r. na działce nr [...] obr. [...] był prowadzony handel w formie targowiska, w oparciu o zarządzenie nr [...] Zarządu Gminy i Miasta B. z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie zasad prowadzenia handlu obwoźnego i obnośnego w sołectwie S. Zwrócić w tym miejscu jednak należy uwagę, że powyższe zarządzenie nr [...] zostało wydane na jesieni 1990 r., natomiast skutek komunalizacyjny oceniany być winien na datę 27 maja 1990 r. Poza tym fakt poczynienia nakładów na przedmiotową działkę przez Gminę B. (o czym mowa w piśmie z dnia 28 marca 2006 r.) nie ma żadnego przełożenia w sprawie komunalizacji czy też uwłaszczenia przedsiębiorstwa. Nakłady same z siebie nie przesadzają o tytule prawnym a dowodzą jedynie pewnych faktów. Jak wyżej wspomniano przedmiotowe mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie po II Wojnie Światowej w oparciu o przepisy w/w ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Ustawa ta dotyczyła jednak jedynie problematyki nacjonalizacji określonego w niej majątku i regulowała kwestię roszczeń byłych właścicieli. Nie regulowała natomiast spraw związanych z przejęciem tegoż mienia przez poszczególne przedsiębiorstwa. Tej problematyce poświęcone były inne akty. W przypadku K. – co Sądowi z urzędu (materiały dowodowe zawarte w aktach analogicznych spraw) jest wiadome – niejednokrotnie właśnie na obszarze Województwa [...], w odniesieniu do mienia [...] poniemieckich, podstawę taką stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), w oparciu o które sporządzany był protokół zdawczo-odbiorczy a który to dokument mógł – w oparciu o § 9 rozporządzenia - stanowić dowód potwierdzający uzyskanie przez P. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05). Podkreślić wypada, że w sprawie nie było sporne, iż przedmiotową nieruchomością władała K. (o czym choćby świadczy zapis w ewidencji gruntów), ale została całkowicie przez organy pominięta kwestia kiedy i na jakiej podstawie K. objęła we władanie powyższą nieruchomość i jaki ta nieruchomość miała charakter. Wskazanie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. na związek niniejszej nieruchomości z linią [...] [...], w przypadku mienia poniemieckiego, może sugerować, że był to dawniej majątek [...] niemieckiej i z tej przyczyny został przyznany P. Wprawdzie skarżąca nie poruszała tej kwestii w skardze, odnosząc się w niej jedynie do argumentacji prawnej, ty, niemniej Sąd z urzędu stwierdził, że w sprawie tej nie wyczerpano wszelkich możliwości dokładnego wyjaśnienia sprawy i w tej mierze wypadało by pogłębić materiał dowodowy. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim winien uzupełnić materiał dowodowy o ustalenie kiedy i na jakiej zasadzie przedmiotową nieruchomość objęło we władanie przedsiębiorstwo P. i jaki charakter miała ta nieruchomość a następnie orzec w przedmiocie jej komunalizacji. Nadmienić wypada, że pożądanym byłoby, aby uczestnicząca w charakterze strony spółka P. S. A. w W. wykazała w tej kwestii aktywność. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 152 - ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.