I SA/Wa 795/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. I SA/WA 795/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta O. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości położonej w O. stanowiącej działki gruntu o nr [...] oraz [...] w części w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, a w pozostałej części nie stwierdzającego nieważności ww. postanowienia - utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. Przedmiotowe postanowienie oparte zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że miał na względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1882/03, wydanego w sprawie, ze skargi na decyzję SKO w O. dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawach o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu, opiniuje prezydent w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero później dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji zatwierdzającej projekt podziału - na podstawie tegoż postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie, to w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału, organ musi najpierw wzruszyć prawomocne postanowienie opiniujące ten projekt, gdyż jest on podstawą wydania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości położonych w O. o nr [...] oraz [....] w części w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Następnie na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 1 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 210/07 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz postanowienie z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane przez Kolegium w trybie nadzorczym akty stwierdzające nieważność w części postanowienia Prezydenta Miasta O. zawierają istotna wadę, a mianowicie były skierowane do zmarłej uczestniczki postępowania podziałowego K. B., a ponieważ sprawa dotyczy podziału nieruchomości, spadkobiercy nieżyjącej strony winni być wykazani w postanowieniu stwierdzającym nabycie spadku po osobie zmarłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po ustaleniu spadkobierców zmarłej K. B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdziło nieważności postanowienia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2002 r., pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości położonych w O. w części, w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, ze Prezydent Miasta O. orzekając postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r., że wydzielone w wyniku podziału działki nr: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych - tym samym określił ich status prawny. Organ podniósł, ze wydzielone dla obsługi komunikacyjnej działki stanowiące drogi nie mogą być uznane jako drogi publiczne, lecz jedynie jako drogi wewnętrzne. Kolegium wyraziło stanowisko, że z obowiązującego w dacie wydawania postanowienia opiniującego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (uchwała Rada Miasta O. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 1994 r. nr [..] poz. [...]) w sposób oczywisty - w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek, oznaczonych numerami: [...], - plan ten nie przewidywał żadnych dróg publicznych. Okoliczność ta, zatem wykluczała możliwość wydania tego rodzaju opinii, że w/w działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Na podstawie analizy wyrysu z planu miejscowego oraz - stanowiącej załącznik graficzny do postanowienia opiniującego - mapy wstępnego projektu podziału Kolegium ustaliło, że teren, który obejmowały wyżej wymienione działki, nie znajduje się w liniach rozgraniczenia drogi publicznej tj. ul. [...], zatem postanowienie opiniujące podział nieruchomości stwierdzające, że wskazane wyżej i proponowane do wydzielenia działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, było w tej części sprzeczne z przepisami art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż pozostawało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego, który ma walor przepisu gminnego. W tym stanie rzeczy Kolegium - jak podkreśliło - wyeliminowało z obrotu prawnego przedmiotowe postanowienie w tak określonej części. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła E. B., w którym zarzuciła organowi, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. - utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. tym samym podtrzymało swoje poprzednio wyrażone stanowisko. Kolegium podkreśliło, że według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia opiniującego projekt podziału, stosownie do treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej; wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Kolegium wskazało, że powyższe nie oznacza, że każde wydzielenie w projekcie podziału nieruchomości ciągów komunikacyjnych (dróg) będzie przesądzało o ich statusie jako dróg publicznych. Sposób zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych normowały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowiąc, iż następuje to w drodze uchwały organów prawodawczych jednostki samorządu terytorialnego po uprzednim uwzględnieniu jej przebiegu - ustaleniu linii rozgraniczających drogi publiczne, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Kolegium podniosło, że w myśl art. 8 powołanej ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi, a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Organ podkreślił, że co do zasady, możliwym było pozytywne zaopiniowanie zamierzenia wnioskodawców w kontekście zapisu powoływanego powyżej art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 93 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94 i 95 ustawy opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), wyrażając opinię w formie postanowienia (ust. 5). Ustawodawca w ust. 2 powoływanego przepisu wskazał, iż zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określonego w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Kolegium podkreśliło, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z obowiązującego w dacie wydania decyzji organu I instancji miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki w sposób oczywisty wynika, że w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek oznaczonych numerami [...], plan ten nie przewidywał żadnych dróg publicznych, co wyklucza możliwość wydania tego rodzaju opinii, że te właśnie działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Kolegium podniosło, że ustalenie Prezydenta O., że wskazane wyżej i proponowane do wydzielenia działki położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, jest ewidentnie sprzeczne z przepisami art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (oczywista sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma walor przepisu gminnego). Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych we wniosku E. B., organ nadzorczy uznał je za nieuzasadnione. W szczególności stwierdził, iż jego postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. nie naruszało w żaden sposób przepisów art. 93 ust.3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sama bowiem okoliczność powołania tychże przepisów w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium, jak również w jego uzasadnieniu, nie dawała jeszcze podstaw do wyciągnięcia takiego wniosku. Organ podkreślił, że w żadnym fragmencie uzasadnienia swojego postanowienia nie kwestionował, iż opinię w przedmiocie podziału nieruchomości wydał organ niewłaściwy i to w wadliwej formie. Kolegium natomiast swoje rozważania skupiło na kwestii oczywistej niezgodności w omawianej części postanowienia opiniującego z ustaleniami wówczas obowiązującego planu miejscowego. Za całkowicie bezpodstawny organ uznał także zarzut, że podstawą prawną postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2006 r. nie mógł być nieistniejący przepis art. 10 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego, następuje w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania orzeczenia będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B. Skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego je, zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie opiniujące podział zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz obrazę prawa materialnego tj.: art. 93, 98 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem - zdaniem skarżącej - wydzielone pod drogę dojazdową działki spełniały parametry drogi publicznej a obowiązujący w dacie wydawania postanowienia opiniującego podział miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w części tekstowej) nie uwzględniał co do zasady wszystkich dróg publicznych o znaczeniu lokalnym na terenie Miasta O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Na wstępie należy stwierdzić, że kwestia sprzeczności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O., może być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego postanowienia w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie tej przesłanki ma miejsce wówczas, gdy stan prawny nie budzi wątpliwości, a rażące naruszenie prawa jest oczywiste. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalony została przez Radę Miasta O. Uchwałą z dnia [...] czerwca 1993 r. W tej dacie obowiązywał art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił w pkt. 2, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Tak więc zarzut skarżącego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał wszystkich dróg publicznych jest chybiony. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł nie uwzględniać dróg wewnętrznych, jednakże uwzględniał istniejące lub planowane drogi publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, ze ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta O. w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek nie przewidywał żadnych dróg publicznych. Jak słusznie wykazał organ okoliczność ta wykluczała możliwość wydania opinii, że wydzielone w wyniku podziału działki gruntu oznaczone nr: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Oznacza to, że postanowienie Prezydenta O. z dnia [...] marca 2002 r., pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości położonych w O. o nr [...] oraz [...] w części w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma walor przepisu gminnego. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalony przez Radę Miasta O. uchwałą z dnia [...] czerwca 1993 r. ustalił przebiegi i przeznaczenie terenu dla istniejących i projektowanych dróg i ulic układu podstawowego miasta oraz niektórych lokalnych, mających znaczenie jako powiązanie między jednostkami strukturalnymi. Dla terenu obejmującego wydzielone w wyniku podziału działki gruntu nr: [...] miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta O., nie ustalał przeznaczenia dla projektowanych dróg i ulic. Opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego musi wyraźnie wskazywać czy projektowany podział jest zgodny z tym planem. Wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego organ winien wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu. Skarga jest bezzasadna. Organ nadzoru prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że przy wydawaniu postanowienia Prezydenta Miasta O. doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego w części dotyczącej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, a to skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia tej części. Wydzielone działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi o nr [...], dla obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonych działek gruntu, mogą być uznane, jak wskazał organ nadzoru, jedynie jako drogi wewnętrzne. Możliwe jest dokonanie podziału, gdy nowo wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej drogami wewnętrznymi. Parametry techniczne dróg nie przesądzają o ich charakterze jako dróg publicznych. Prezydent Miasta O., jak słusznie podniósł organ nadzoru w świetle obowiązującego prawa miejscowego tj. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie miał podstaw prawnych, aby zaopiniować, że wydzielone w wyniku podziału działki: [...] położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.