I SA/Wa 795/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. B i A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. [...] Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., pozwolił B. i A. B. (dalej powoływani jako skarżący) na prowadzenie prac remontowo-budowlanych domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W., polegających na: naprawie i uzupełnieniu zniszczonego detalu architektonicznego w elewacji, naprawie i zabezpieczeniu fundamentów budynku, naprawie i zabezpieczeniu spękań konstrukcyjnych ścian, dociepleniu i otynkowaniu elewacji, wybiciu dodatkowego otworu okiennego od strony ul. [...], zmianie pokrycia dachu z blachy płaskiej na dachówkę ceramiczną wraz ze zmianą konstrukcji nośnej wraz z dopasowaniem świetlików w kształcie wolich oczu, powiększeniu istniejącego otworu okiennego i montażu drzwi w elewacji szczytowej budynku, ściśle wg przedstawionej dokumentacji projektowej 2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Konserwator Zabytków nakazał skarżącym doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, tj. realizację prac budowlanych polegających na budowie świetlika w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu budynku w zabudowie bliźniaczej ul. [...] w W., zgodnie z ww. pozwoleniem z dnia [...] września 2007 r., w terminie do dnia 31 marca 2008 r. 3. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 4, art. 38, art. 45 ust. 1 i 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 10 Kpa, poprzez pozbawienie stron możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odwołaniu wskazano, że przedmiotowy budynek nie jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Do odwołania dołączona została wprawdzie opinia dr hab. inż. arch. K. G. z dnia [...] lutego 2008r., sporządzona w związku z wystąpieniem Państwa B. i A. B. do zespołu autorskiego, który w roku 2006 opracował wytyczne konserwatorskie dla [...]. 4. Minister Kultury i Sztuki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek przy ul. [...] w W. znajduje się w zabytkowym obszarze "[...]" (układ ulic i zabudowa), wpisanym do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] września 1980 r., pod numerem rejestru [...]. Budynek ten jest zabytkiem ponieważ z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Organ wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu i w konsekwencji powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze. Minister podkreślił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności lub wydać decyzję zobowiązującą stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W wyniku przeprowadzonej kontroli ww. obiektu w dniu 21 stycznia 2008 r. przez pracownika Biura Konserwatora Zabytków, w obecności przedstawiciela inwestora, stwierdzono, że prace polegające na wykonaniu świetlika w kształcie wolego oka w bocznej połaci dachu ww. budynku zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem tj. o większych parametrach i w zdeformowanym kształcie niż w projekcie, stanowiącym integralną część ww. decyzji pozwalającej na prace. Ponadto, ustalenia organu pierwszej instancji, dotyczące niezgodności wykonanych prac z projektem, potwierdza porównanie znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego oraz dokumentacji fotograficznej wykonanych prac. Wobec powyższych ustaleń drugorzędne znaczenie ma kwestia, w jaki sposób i w jakim zakresie prace wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu wpływają na zabytkowy zespół zabudowy obszaru "[...]". Odnosząc się do prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, Minister wskazał, że strony miały możliwość brania udziału w przeprowadzonej kontroli ww. obiektu w dniu 21 stycznia 2008 r., oraz reprezentowania swojego stanowiska po wszczęciu tego postępowania. Minister przyznać jednak rację Skarżącym, że organ pierwszej instancji nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie miało to jednak wpływu na wynik postępowania. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją Ministra i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili naruszenie art. 4 i 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 6, art., 7, art. 10 § 1, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma zastosowania, ponieważ jego dyspozycja jest ograniczona tylko do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest obiektem wpisanym samodzielnie do rejestru. Wpis określonego obszaru do rejestru nie może oznaczać, że wszystkie obiekty na tym obszarze należy traktować jako wpisane do rejestru zabytków. W przypadku układu urbanistycznego przedmiotem ochrony są założenia i układ przestrzenny, określona kompozycja, struktura i rozmieszczenia poszczególnych budynków. Organ odwoławczy do tych zarzutów w ogóle się nie odniósł. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 Kpa. Ponadto zarzucono naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Pismo o zakończeniu postępowania datowane jest na dzień 12 lutego 2008 r. – a już [...] lutego 2008 r. zostaje wydana decyzja, pomimo że nie doręczono jeszcze samego pisma. W związku z tym skarżący byli pozbawieni prawa do przedstawienia organowi pierwszej instancji opinii z dnia 24 lutego 2008 r. Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Głównym zarzutem rozpatrywanej skargi, który może podlegać ocenie Sądu w niniejszej sprawie, jest nieprawidłowe w ocenie skarżących zastosowanie przez organy orzekające przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do obiektu niewpisanego do rejestru zabytków. Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia prawnego. W obrocie prawnym istnieje decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2007 r. zezwalająca skarżącym na prowadzenie prac remontowo-budowlanych domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]. Decyzja ta określiła wzorzec dopuszczalnych prac budowlanych. Przepis art. 45 ma zastosowanie w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. W takiej sytuacji wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności lub wydać decyzję zobowiązującą stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W przedmiotowej sprawie – co nie jest kwestionowane - skarżący naruszyli zakres i warunki prac określone w pozwoleniu. Już z tego powodu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami musiał znaleźć zastosowanie. 3. Sąd podziela również w całości pogląd organu w przedmiocie dopuszczalności zastosowania art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami w odniesieniu do przedmiotowego budynku, pomimo że nie jest on indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Jak prawidłowo wskazał Minister zakres ochrony budynków znajdujących się w historycznym układzie urbanistycznym i zespole budowlanym wyznacza poniekąd definicja określona w art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy. Bezsprzecznie ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze. Budynek będący elementem tej historycznej zabudowy podlega ochronie w takim zakresie aby chronić cechy, o których mowa w art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy. Dla przykładu prowadzenie prac we wnętrzu takiego budynku niemających znaczenia dla wyglądu zewnętrznego takiej ochronie już by nie podlegało. W przedmiotowej sprawie – kwestia ta ma jednak znacznie drugoplanowe – z uwagi na istniejące w obrocie prawnym pozwolenie na prowadzenie prac remontowo-budowlanych. 4. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 Kpa – uzasadnienie decyzji Ministra zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 5. Zarzut pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu również nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zbyt krótki okres od wysłania pisma o zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego do wydania decyzji – stanowi naruszenie art. 10 Kpa. Jednak należy rozważyć, czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli odwołanie – do odwołania załączyli opinię, która została oceniona przez organ II instancji jako nie mająca żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd tę ocenę prawną podziela. Powstaje zatem pytanie, czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji kilkanaście dni później spowodowałoby w ustalonym przez ten organ stanie faktycznym decyzji o odmiennej treści. Należy stwierdzić, że nie miało to żadnego wpływu na wynik postępowania, ponieważ organ wydał decyzję w związku z niezachowaniem warunków określonych w pozwoleniu. Zarzut naruszenia art. 6 i 10 Kpa nie może zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. 6. Na marginesie można tylko zaznaczyć, że powołana przez stronę opinia miałaby znaczenie tylko przy innej treści art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W trakcie prac nad nowelizacją tej ustawy w okresie 2009 -2010 (druk sejmowy nr 2059) zakładano w pierwotnej wersji projektu nowelizacji ustawy dodanie do art. 45 ust. 3 o następującej treści "Wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jeżeli wykonane bez wymaganego pozwolenia lub wykonane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub inne działania przy zabytku, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 – 8 i 10 – 12, nie doprowadziły do zniszczenia lub uszkodzenia zabytku.". Jednak zapisu takiego nie wprowadzono co oznacza, że w obecnym stanie prawnym – nie mają znaczenia skutki naruszenia pozwolenia z uwagi na jakość tych prac. Innymi słowy na gruncie art. 45 powoływanej ustawy obowiązuje podejście formalistyczne, co oznacza że jakiekolwiek opinie o wpływie prac na zachowanie wartości zabytkowych nie ma żadnego znaczenia. Sąd nie doszukał się tym samym naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.