I SA/Wa 795/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. W. i T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. W. i T. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. i T. W., na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], opiniujące negatywnie projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi A. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. J. i T. W. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy P. o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi A. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując się na treść art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazał, iż w załączonym projekcie podziału nie wydzielono obszarów funkcjonalnych, wyznaczonych zgodnie z rysunkiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, a tym samym nie zostały określone minimalne powierzchnie dla poszczególnych obszarów urbanistycznych, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli J. i T.W., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 8 i 9 Kpa oraz art. 77 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, a także błędne uznanie, że podział nieruchomości jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż nie jest zadaniem wnioskodawcy nanoszenie na mapę z projektowanym podziałem obszarów funkcjonalnych wyznaczonych zgodnie z rysunkiem planu, a także określanie minimalnych powierzchni dla poszczególnych obszarów urbanistycznych, bowiem obowiązków takich nie nakładają przepisy prawa. Kolegium uznało, że organ I instancji winien dokonać we własnym zakresie ustaleń, co do przebiegu przez teren działki nr [...], obszarów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku planu. Po wykonaniu powyższego organ, stosownie do art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązany będzie porównać wstępny projekt podziału nieruchomości z częścią tekstową i graficzną planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie obowiązany będzie ocenić czy projekt ten odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie i czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu po zakończeniu postępowania podziałowego będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], wydanym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy P., negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt podziału ww. nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że powstałe w wyniku podziału działki nie będą spełniać wymogów ich zagospodarowania na cele określone w miejscowym planie. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli J. i T. W. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez błędne uznanie, że projektowany podział nieruchomości jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 i 80 Kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego (m. in. w oparciu o nieaktualne mapy zasadnicze), a także niewykazanie z jakich konkretnych przyczyn projektowany podział nieruchomości nie jest możliwy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. i T. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w[...], działka nr [...] znajduje się częściowo w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, częściowo w obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe, zaś częściowo o obszarze oznaczonym symbolem R, przeznaczonym pod uprawy rolnicze. Ponadto, część nieruchomości znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej symbolem [...]. Organ wskazał również, iż dla obszaru oznaczonego symbolem [...] plan ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek przeznaczonych do realizacji jednego siedliska nie mniejszą niż 1200 m2, zaś front nowo wydzielonej działki nie mniejszy niż 25 m. Natomiast dla obszaru oznaczonego symbolem [...]plan ustala minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek przeznaczonych do realizacji jednego siedliska nie mniejszą niż 1200 m2, zaś front nowo wydzielonej działki nie mniejszy niż 18 m. Kolegium podniosło, iż w warunkach niniejszej sprawy działka nr [...] położona jest zatem na terenach o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału nieruchomości przewiduje wydzielenie dwóch działek ewidencyjnych w ten sposób, że granica podziału przecina wszystkie ww. obszary, tj. [...],[...] i [...]. Zdaniem organu, należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości przeznaczonej w planie na cele rolne powodujący wydzielenie działki mniejszej niż 0,3000 ha możliwy jest wyłącznie pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W związku z powyższym, projekt podziału w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie może zostać pozytywnie zaopiniowany ponieważ udział powierzchni przeznaczonej w miejscowym planie na cele rolne, w ogólnej powierzchni projektowanych działek jest mniejszy niż 0,3000 ha. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego znaczenie ma fakt, że zgodnie z § 16 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice nowo wydzielanych działek budowlanych należy wyznaczać w oparciu o linie rozgraniczające, o których mowa w § 10. W myśl zaś § 10 ustala się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania określone na rysunkach planu. Organ wskazał, iż przez działkę budowlaną nowo wydzielaną należy natomiast rozumieć działkę budowlaną, która została wydzielona po wejściu w życie uchwały, w tym działkę budowlaną powstałą w wyniku rozwiązań przestrzennych uchwały, np. wytyczenia nowego układu komunikacyjnego (§ 7 pkt 7 planu). W związku z określonymi zasadami podziału nieruchomości dla obszaru [...] (§ 23 ust 4 planu) oraz dla obszaru [...] (§ 24 ust. 4 planu), w ocenie Kolegium zaproponowany przez wnioskodawców projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny § 23 ust. 4 oraz § 24 ust. 4 planu miejscowego w związku z § 16 ust. 3 planu. Skoro zatem granice nowo wydzielanych działek budowlanych należy wyznaczać w oparciu o linie rozgraniczające, o których mowa w § 10, to zdaniem Kolegium nie ma możliwości tworzenia nowych działek budowlanych, w skład których wchodzić będą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i T. W. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest:  1) naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe i nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jest: - ustalenie treści wniosku z pominięciem modyfikacji podziału zawnioskowanej przez stronę na mapie złożonej w dniu [...] marca 2013 i dokonanie oceny zasadności orzeczenia organu I instancji w oparciu o treść cofniętego wniosku; - niewykazanie i nieudowodnienie z jakich konkretnych przyczyn proponowany podział jest niemożliwy; - pominięcie zmiany klasyfikacji gruntu na części działki nr [...] i tym samym zmiany jego przeznaczenia; - błędne ustalenie, iż proponowany podział przecina obszar [...], w sytuacji, gdy nowy wniosek z dnia [...] marca 2013 r. zaproponował przypisanie całego obszaru [...] do jednej nowopowstałej działki; - błędne ustalenie, że nie są zachowane powierzchnie minimalne dla obszaru R oraz obszaru [...]; - błędne ustalenie, że wydzielone działki dla terenów rolnych nie spełniają minimum 0,3 ha, w sytuacji, gdy tereny rolne według tego przepisu zliczane są jako tereny o symbolu [...] oraz [...] 2) naruszenie art. 104 §2 kpa w zw. z arł.140 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy zdefiniowanej wnioskiem strony o podział nieruchomości zdefiniowanym w dniu [...] marca 2013 r. na mapie z dnia [...] marca 2013 r., a złożonej przez skarżących jako modyfikacja wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz nie rozpoznanie zarzutu strony skarżącej, że Burmistrz oparł się na niewłaściwej mapie, tj. na mapie objętej wnioskiem sprzed modyfikacji z dnia [...] marca 2013 r. Ponadto, skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 93 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 23 ust. 4 oraz § 24 ust. 2 w związku z § 16 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...]poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; - art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewliczenie części siedliskowej nieruchomości do części nieruchomości rolnej i w ten sposób zaniżenie wielkości projektowanych obszarów podziału; - art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A., przez niewyjaśnienie, dlaczego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego projektując rozwój wsi A. na cele budowlane, uniemożliwia podział nieruchomości skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Kolegium nie wskazało na czym polegać ma błędność podziału, zasłaniając się jedynie zapisami przepisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, organ odwoławczy nie podał, która z działek i o ile metrów jest za mała według kryteriów podziału. Powyższe, zdaniem skarżących, narusza zasadę zaufania obywateli do organu, zasadę informowania oraz ogólną zasadą wyjaśnienia sprawy. Uzasadnienie bowiem ma wyjaśniać na czym oparł się organ i jakie poczynił ustalenia. Powyższego zabrakło w niniejszym rozstrzygnięciu. Podnieśli również, iż ich wniosek o zaopiniowanie projektu podziału opisany na mapie z [...] listopada 2012 r. zawierał inny podział nieruchomości niż wniosek z dnia [...] marca 2013 r.- stempel z dnia [...] marca 2013 r. Mianowicie, nowy wniosek z 8 marca 2013 r. nie proponował już dokonania podziału strefy obszaru [...]pomiędzy dwie wydzielone działki, lecz pozostawiał całą strefę obszaru w ramach jednej z wydzielonych działek. W konsekwencji, obszar minimalny 1200 m2 został zachowany dla obszaru [...], poprzez przypisanie całego obszaru tj. 1504 m2 do jednej z nowopowstających działek. Całe zaskarżone orzeczenie zawiera dywagacje na temat możliwości podziału strefy [...] (strona 3, akapit 3-6, oraz strona 4 zaskarżonego postanowienia), która nie była objęta wnioskiem skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba, iż z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 61 § 1 i 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej kpa), wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu strony. W sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało uruchomione na wniosek strony organ administracji publicznej jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Jeżeli natomiast treść żądania zawartego w podaniu strony jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna organ winien wezwać stronę do sprecyzowania tego żądania. Żądanie zawarte we wniosku strony wskazuje bowiem rodzaj sprawy administracyjnej oraz informuje, w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 7824). W dalszej kolejności organ administracji publicznej (zarówno pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W szczególności, organy obu instancji zobligowane są do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 kpa). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż z treści zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, iż zostało ono wydane po rozpatrzeniu wniosku J. i T. W. z [...] marca 2015 r. o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, wniosek ten wpłynął do Burmistrza Miasta i Gminy P. w dniu [...] marca 2013 r. (prezentata organu). Do ww. wniosku skarżący załączyli, między innymi, wstępny projekt podziału nieruchomości działki nr [...] położonej przy ul. D.[...] w A. opracowany na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2013 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]. W dokumencie tym linią czerwoną zaznaczono projektowaną linię podziałową działki. Załączony do ww. wniosku z [...] marca 2015 r. ww. wstępny projekt podziału nieruchomości stał się następnie załącznikiem do postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] marca 2013 r., [...], którym organ negatywnie zaopiniował proponowany projekt podziału nieruchomości. W wyniku uchylenia ww. postanowienia z [...] marca 2013 r. przez organ odwoławczy, Burmistrz Miasta i Gminy P. ponownie rozpoznał wniosek skarżących z [...] marca 2013 r. Po ponownym rozpoznaniu tego wniosku, w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał postanowienie, którym negatywnie zaopiniował proponowany projekt podziału nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, do ww. postanowienia został załączony wstępny projekt podziału nieruchomości opracowany na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2012 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]. Analiza treści postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] marca 2013 r. oraz postanowienia tego organu z [...] grudnia 2013 r. a także stanowiących załączniki do tych postanowień wstępnych projektów podziału nieruchomości prowadzi do wniosku, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżących z [...] marca 2013 r. i zakończonym wydaniem postanowienia z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. dokonał porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości o treści innej niż wstępny projekt podziału nieruchomości załączony do wniosku skarżących z [...] marca 2013 r. Projektowana linia podziałowa działki nr [...] - uwidoczniona kolorem czerwonym na projekcie podziału nieruchomości stanowiącym załącznik do postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2013 r. - istotnie różni się bowiem swoim przebiegiem od projektowanej linii podziałowej tej działki uwidocznionej na wstępnym projekcie podziału nieruchomości stanowiącym załącznik do wniosku skarżących o zaopiniowanie projektu podziału z [...] marca 2013 r. Różnica ta dotyczy, między innymi, proponowanego podziału obszaru funkcjonalnego oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należało, iż wydając zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. przyjął do porównania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z [...]maja 2010 r. dokument proponujący zupełnie inny podział działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] niż podział zaproponowany we wniosku skarżących z [...] marca 2013 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej istotne nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego - choć podnoszone przez skarżących w zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2013 r. - nie zostały dostrzeżone i wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wobec powyższego, naruszenia powołanych przepisów obciążają również postanowienie organu odwoławczego z [...] marca 2015 r. Wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku uchybienia dotyczące postępowania organów obu instancji obligowały Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji. Przy tym, w obecnym stanie sprawy przedwczesna jest merytoryczna ocena wniosku skarżących o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, gdyż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wyłoniły się opisane wyżej istotne uchybienia, które organ, a nie Sąd, winien wyjaśnić i ocenić przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie przede wszystkim pod uwagę rzeczywistą treść żądania stron postępowania, przeprowadzi postępowanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a poczynione ustalenia oceni i omówi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.