I SA/Wa 796/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Miernik Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w W. przy ul. [...], z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia 11 września 2009 r. w sprawie przyznania odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość, odmówił jego uwzględnienia z uwagi na fakt, iż wniosek złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Z. S., w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., art. 7, 8, 9, 77 § 1, 97 § 1, 100 § 1, 105 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się również na uchwałę składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96, opubl. ONSA rok 1997, Nr 2, poz. 56 (LEX nr 29260), w której między innymi stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu (art. 58-60 kpa) ani przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych, a wobec tego nie mają znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Podał ponadto, iż podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. P 33/07, w którym orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z ustaleń organu dokonanych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Z. S. wniosek o odszkodowanie złożył w Kancelarii Urzędu W. w dniu 11 września 2009 r. We wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w Dzielnicy [...], Z. S. jako podstawę swojego żądania powołał art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a w związku z tym organ administracji publicznej zobowiązany był do rozpatrywania sprawy zgodnie ze wskazanym przepisem. Oznacza to, zdaniem organu, iż według stanu na dzień zgłoszenia przedmiotowego wniosku skarżący nie mógł tego roszczenia skutecznie dochodzić, bowiem wniosek złożony był po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie organu odwoławczego Prezydent W. prawidłowo orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku strony w sprawie przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w W. przy ul. [...], z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. S.; zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, przejawiające się brakiem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciem okoliczności, iż w sprawie nie wyjaśniono statusu prawnego gruntu położonego przy ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., a co za tym idzie, braku możliwości ustalenia prawidłowego zastosowania do ww. gruntu regulacji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący podniósł, że przedmiotowy wniosek złożył jedynie z ostrożności procesowej, po powzięciu informacji, iż postępowanie wywłaszczeniowe jedynie mogło mieć miejsce. Zdaniem skarżącego, koniecznym było ustalenie, czy nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zaliczana była, w sposób prawem przewidziany, tj. w drodze właściwej uchwały, do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jaki był stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący podniósł, że kwestia uchybienia terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, na której koncentruje się organ w uzasadnieniu decyzji, jest kwestią wtórną, którą powinien on rozważać dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy; zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżący poddał w wątpliwość fakt publicznego charakteru nieruchomości, stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego i świadczy o tym, iż Wojewoda [...] nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku należytego i wyczerpującego zebrania całości materiału dowodowego, a co za tym idzie naruszył art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa; skoro zaś uchybienia te skutkowały wydaniem niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, decyzja winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w W. przy ul. [...], z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd nie podziela zarzutów skargi. 3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zajęcie pod drogi publiczne oznacza zajęcie nieruchomości pod drogę zaliczoną przed 1 stycznia 1999 r. do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym (prekluzyjnym) - należącym do kategorii prawa materialnego. Przekroczenie tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że dany podmiot utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień, bowiem roszczenie uległo prekluzji. Z art. 73 ust. 4 ustawy z z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż przepis ten nie wprowadza - jako warunku skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 i 2, dołączenia do wniosku o odszkodowanie decyzji o przejściu nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Uzyskanie takiej decyzji jest natomiast warunkiem przyznania odszkodowania, nie zaś warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie jego uzyskania. Upływ terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlega przywróceniu. Termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, ma charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że jeśli strona nie złoży wniosku w stosownym terminie, brak jest podstaw do wypłaty należnego jej odszkodowania z uwagi na wygaśniecie z ostatnim dniem ustalonego terminu roszczenia o przyznanie odszkodowania, bowiem upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia. Orzecznictwo w tej kwestii zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest jednolicie utrwalone, i niniejszy skład orzekający podziela je w zupełności. 4. Z akt administracyjnych sprawy wynika, jak słusznie zauważył Wojewoda [...], że Z. S. wniosek o odszkodowanie złożył w dniu 11 września 2009 r., a zatem po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...). Prawidłowo zatem organ odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. 5. Postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, zgodnie z art. 61 § 1 kpa. Jeśli ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) w art. 73 ust. 4 przewiduje określony termin - od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. - do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, to wnioskodawcy wprawdzie przysługuje prawo wszczęcia tego postępowania, jednakże pod warunkiem, iż uczyni to w ustawowo przewidzianym terminie. W niniejszej sprawie skarżący Z. S. składając wniosek w dniu 11 września 2009 r. terminowi zakreślonemu w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który nie podlega przywróceniu, uchybił. Dlatego też organ administracyjny prawidłowo odmówił uwzględnienia wniosku Z. S. o przyznanie odszkodowania, jako złożonego po terminie. 6. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem zarówno Prezydent W. rozpoznając sprawę jako organ pierwszej instancji oraz Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji - nie naruszyli obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 kpa, ani art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo w sprawie uznano, że w pierwszej kolejności należało zbadać zasadniczą w sprawie przesłankę - czy wniosek został złożony w terminie, a dopiero w następnej kolejności, jeśli wniosek wpłynąłby w terminie, badaniu podlegałyby przesłanki kolejne, wskazane w art. 73. Skoro zaś wniosek został złożony po upływie terminu, kolejne przesłanki badaniu nie podlegały. 7. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.