I SA/Wa 796/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości. oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność gminy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina Miasta [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta [...], odmówił nieodpłatnego przekazania na własność tej Gminy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], położonej [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Miasto [...]. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja przywołała treść art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powołanego przepisu. Organ podniósł następnie, że w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie czy działki nr [...] stanowiły, na dzień [...] maja 1990 r., własność Skarbu Państwa, czy Gmina Miasta [...] wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a następnie czy przeniesienie własności ww. działek w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. Komisja wskazała, że z zebranej dokumentacji wynika, że na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona była numerami [...],i zapisana w księdze wieczystej nr [...], a jako właściciel figurował Skarb Państwa w użytkowaniu Urzędu [...]. Obecnie działki nr [...] są zapisane w księdze wieczystej [...], oznaczone są symbolem "dr" i znajdują się w pasie drogowym [...], która nie posiada kategorii drogi publicznej. Potwierdza to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu dawnej [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r., zgodnie z którym działki te znajdują się w strefie oznaczonej jako [...] - ulica dojazdowa - [...] oraz [...] - drogi wewnętrzne. Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym m. in. przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości Gmina może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16). Tym samym, w ocenie organu, Gmina Miasta [...] ma prawo zagospodarować tę nieruchomość zgodnie z przepisami. Oznacza to, że posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wobec powyższego, w ocenie Komisji, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przekazania Gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ dodał, że niewątpliwie przekazanie mienia w tym trybie nie jest obligatoryjne, a decyzja organu ma charakter uznaniowy. Decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym. W ocenie Komisji, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości Gmina nie wykazała, aby przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego było niewystarczające do realizowania jej zadań. Ponadto, przekazanie ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Komisja podniosła, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące np. kosztów. Komisja dodała, że negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamyka Gminie drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...]; 2) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...] i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy; 3) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez organ odwoławczy uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta [...] działek nr [...]. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że pozytywną przesłanką umożliwiającą przekazanie jej mienia ogólnonarodowego na własność w trybie art. 5 ust. 4 ustawy jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Bezspornie do zadań własnych gminy należą sprawy związane z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zadania te Gmina wykonuje w imieniu i w interesie wspólnoty samorządowej. Ponadto, z mocy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna (a w razie braku zarządcy – na właścicielu terenu), spoczywają obowiązki określone w ww. przepisie. Gmina wskazała, ze bezspornie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym [...]. Dla tego terenu nie jest wyznaczony zarządca ani w drodze umowy cywilnoprawnej, ani orzeczenia sądowego, zaś utrzymanie przedmiotowej drogi należy do zadań Zarządu Dróg i Zieleni [...], jednostki budżetowej Gminy. Zatem aby Gmina mogła wykonywać obowiązki określone w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu, ochronie i oznakowaniu drogi wewnętrznej [...] oraz zarządzaniu, niezbędny jest jej tytuł własności do nieruchomości, co wprost wynika z ww. przepisu. Wskazane zadania wykonywane są bowiem w braku zarządcy terenu - tak jak w przedmiotowej sprawie - przez jego właściciela. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, aby droga ta mogła stanowić drogę gminną niezbędne jest legitymowanie się przez Gminę Miasta [...] prawem własności do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła również, że w jej ocenie organ odwoławczy przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych elementów tj. przesłanek materialnoprawnych koniecznych do zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy. W ocenie skarżącej, nie spełnia wymogu uzasadnienia wybranego rozstrzygnięcia, tj. odmowy przekazania mienia, wskazanie przez Komisję za Wojewodą, że niewątpliwie względy ekonomiczne, a więc pozbycie się obowiązku ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste, uzasadniają dążenie Gminy do uzyskania własności mienia Skarbu Państwa, jednakże nie stanowią one przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy. Organ nie dokonał istotnego dla sprawy ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość drogowa jest faktycznie wykorzystywana do wykonywania zadań własnych Gminy związanych z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlega decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność skarżącej prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl powołanego przepisu, gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zarówno to, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak też przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania gminie mienia ogólnonarodowego zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o takim przekazaniu. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że nie zostały w niej spełnione przesłanki do przekazania skarżącej mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, bowiem posiadane przez skarżącą prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych na tej nieruchomości. Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organów w całości podziela. Nie można bowiem uznać za trafną argumentacji skarżącej opartej na twierdzeniu, że tylko przysługujące jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości zapewni prawidłowe wykonywanie realizowanych przez Gminę Miasto [...] zadań własnych (tj. w tym przypadku zadań w zakresie utrzymania dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego). Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to wykładnia pojęcia użytkowania wieczystego i statusu prawnego użytkownika wieczystego dokonana przez Sąd Najwyższy, którego poglądy w tym przedmiocie trafnie przywołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnieść trzeba, że stosownie do art. 233 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać, a budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego). Z powyższego jednoznacznie wynika, że skarżąca - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - ma w pełni zagwarantowane stabilne prawo wykonywania realizowanych na tej nieruchomości zadań własnych. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżąca sama wybrała rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje swoje zadania publiczne. Dobrowolnie wszak zawarła umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, co wynika z zebranej dokumentacji. Zatem skarżąca sama uznała, że ten rodzaj prawa rzeczowego jest wystarczający do realizacji jej zadań na przedmiotowej nieruchomości. Z treści skargi wynika, że skarżąca faktycznie i bezpośrednio dysponuje przedmiotową nieruchomością realizując na niej powierzone jej ustawowo zadania. W konsekwencji, w opisanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie można zarzucić organom niedostatecznego rozważenia przesłanek uznania administracyjnego, jeśli rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, że potrzeby skarżącej związane z realizacją jej zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone. Nie można zatem uznać aby w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 7 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji.