I SA/Wa 797/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Bank [...] S.A. w W. Oddział Centrum w N., decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] i przekazała organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawę o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto Z. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Z. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Powiatowego – Wydziału Zamiejscowego w Z. z dnia 3 kwietnia 1957 r., sygn. akt [...] w 1958 r. ujawniono Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z działki tej wydzielono następnie działkę nr [...], na co wskazuje wykaz zmian gruntowych w ramach operatu z dnia 28 sierpnia 1995 r., nr [...], sporządzony na potrzeby podziału. Mimo, że w stosunku do działki nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Z. decyzją z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] ustalił dla [...] Oddział w Z. opłaty za zarząd tym gruntem nie można uznać, że działka ta podlegała wyłączeniu z komunalizacji. [..] Bank [...] S.A. nie przedłożyła bowiem w postępowaniu uwłaszczeniowym oraz w postępowaniu komunalizacyjnym dokumentu potwierdzającego prawo zarządu tej osoby prawnej bądź jej poprzednika prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Skoro działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, to należało uznać, że nieruchomość ta pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przez co spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Na powyższą decyzję odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła [...] Bank [...] S.A. Oddział Centrum w N. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych. W decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Z. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] ustalającej dla [...] Oddział w Z. opłaty za zarząd wskazano, iż w punkcie pierwszym tej decyzji powołano się na istniejące w dniu 1 stycznia 1986 r. prawo zarządu przysługujące tej jednostce. W ocenie [...] Bank [...] S.A. Oddział Centrum w N. w sprawie zaistniała więc przesłanka z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączająca przedmiotową nieruchomość z komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] i przekazała organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] nie mogła zostać utrzymana w mocy, ponieważ w sprawie nie zostały wyjaśnione mające istotne znaczenie dla sprawy okoliczności faktyczne. W aktach sprawy brak bowiem wniosku Miasta Z. o komunalizację nieruchomości, nie wiadomo więc w jakim trybie gmina zamierza nabyć nieruchomość. W ocenie organu za wniosek nie może być uznana karta inwentaryzacyjna przesłana przez Naczelnika Urzędu Miasta Z. działającego dodatkowo bez upoważnienia organu gminy. Wojewoda [...] winien więc wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania z pouczeniem o skutkach wynikających z art. 64 § 2 KPA. Poza tym materiał dowodowy zebrany w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji zawiera sprzeczne informacje co do daty utworzenia działki nr [...]. Decyzja podziałowa z dnia [...] maja 1990 r. ustaliła opłaty za zarząd działką nr [....], również projekt podziału z dnia 17 stycznia 1992 r. dotyczy tej działki, natomiast okoliczności tej zaprzecza wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 25 lipca 2002 r., wskazujący istniejącą w dniu 27 maja 1990 r. działkę nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy więc do akt sprawy dołączyć decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...]. Zdaniem organu przedmiotem komunalizacji winna być działka nr [...], nieprawidłowo więc przedmiotem komunalizacji objęto działkę nr [...], która nie istniała w dniu 27 maja 1990 r. Na skutek skargi Gminy Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2255/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że błędnie organ uznał, iż przedmiotem komunalizacji nie może być działka nr [...], ponieważ nieruchomość ta fizycznie istniała, lecz w 1990 r. wchodziła w skład większej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast zmiany w ewidencji gruntów dotyczące zmiany oznaczenia i granic nieruchomości nie mają w takiej sytuacji znaczenia. Nietrafne było również stanowisko organu wskazujące, że brak wniosku komunalizacyjnego był przeszkodą do stwierdzenia w jakim trybie gmina domagała się komunalizacji skoro tryb ten wskazują art. 17 i następne ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie przewidując złożenia takiego wniosku. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji ustalił pozytywne przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie ma bowiem dokumentu potwierdzającego, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] Bank [...] przysługiwało do nieruchomości prawo użytkowania bądź prawo zarządu. Prawa tego nie można wywieść z decyzji ustalającej opłaty za zarząd inną działką. W związku z powyższym nie można uznać - jak to przyjęła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – że w sprawie zostały niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, uniemożliwiające utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] i przekazała organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mimo związania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2255/03 sprawę należało rozpatrzyć z uwzględnieniem nowego stanu prawnego dotyczącego spraw komunalizacyjnych, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2006 r. Z tym dniem wszedł bowiem w życie przepis art. 17a dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który nakazuje właściwemu w sprawie wojewodzie dokonanie z urzędu oceny, które z dotychczas niezinwentaryzowanych składników majątkowych podlegają komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1, a które nie mogą być nią objęte. Z akt sprawy niewynika natomiast, aby działka nr [...] została zinwentaryzowana przez Miasto Z. Obowiązek podjęcia działań opisanych w art. 17a ustawy komunalizacyjnej obciąża w pierwszej kolejności Wojewodę [...]. Ustalenie tej okoliczności ma w sprawie istotne znaczenie. Jeżeli bowiem w toku obowiązkowego sprawdzenia przez wojewodę okaże się, że komunalizacji podlegać będzie działka nr [...], to nie będzie wówczas możliwe stwierdzenia nabycia z mocy prawa w tym samym trybie własności działki nr [...]. Organ pierwszej instancji winien również wyjaśnić jaki wpływ na dopuszczalność komunalizacji nieruchomości służącej instytucji bankowej ma decyzja z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] ustalająca dla [...] Oddział w Z. opłaty za zarząd, z której wynika faktyczne użytkowanie przez ten bank w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] w powiązaniu ze statusem prawnym istniejącego wówczas banku państwowego. Okoliczności te nie były bowiem przedmiotem rozważań organów oraz Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Wobec wynikającego z art. 15 KPA prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz wydania przez Wojewodę [...] decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 KPA koniecznym jest wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności, które mają szeroki zakres i zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 30 marca 2006 r. Gmina Miasto Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 5 ust. 1, art. 11 i art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 166 Konstytucji RP, art. 107 KPA oraz art. 133 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w sytuacji gdy sąd administracyjny nie zakwestionował prawidłowości decyzji Wojewody [...], to nie może tego czynić Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Sąd administracyjny rozpoznający skargę obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena prawna zawarta w wyroku Sądu z dnia 8 grudnia 2004 r. wyraźnie wskazuje, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. słusznie stwierdzono zaistnienie w sprawie przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wykracza poza zakres niniejszego postępowania i nie uwzględnia zasady związania organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego. Powoływany zaś przez organ art. 17a ustawy komunalizacyjnej nie ma zastosowania do działki nr [...], która została już zinwentaryzowana, o czym świadczy sporządzona dla tej nieruchomości karta inwentaryzacyjna. W ocenie skarżącego – wbrew temu co twierdzi organ - nie można skomunalizować nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], ponieważ nieruchomość ta obecnie nie istnieje. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sprawa komunalizacji nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] oraz wydane w jej granicach rozstrzygnięcia organów administracji publicznej były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2255/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] dokonując oceny prawnej w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów stanowiących podstawę prawną załatwienia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską Z. własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że błędnie organ uznał, iż przedmiotem komunalizacji nie może być działka nr [...], ponieważ nieruchomość ta fizycznie istniała, lecz w 1990 r. wchodziła w skład większej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast zmiany w ewidencji gruntów dotyczące zmiany oznaczenia i granic nieruchomości nie mają w takiej sytuacji znaczenia. Nietrafne było również stanowisko organu wskazujące, że brak wniosku komunalizacyjnego był przeszkodą do stwierdzenia w jakim trybie gmina domagała się komunalizacji, skoro tryb ten wskazują art. 17 i następne ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie przewidując złożenia takiego wniosku. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji ustalił pozytywne przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie ma bowiem dokumentu potwierdzającego, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] Bank [...] przysługiwało do nieruchomości prawo użytkowania bądź prawo zarządu. Prawa tego nie można wywieść z decyzji ustalającej opłaty za zarząd inną działką. W związku z powyższym nie można uznać - jak to przyjęła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – że w sprawie zostały niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, uniemożliwiające utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy więc ocenić, czy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] została wydana z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji, które wiążą również i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględniła wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ ten błędnie przyjął, że nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2255/03, z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisu art. 17a dodanego do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nakładającego na właściwych wojewodów obowiązek wszczęcia z urzędu postępowań mających wyjaśnić, które nieruchomości gminne podlegają komunalizacji. W ocenie Sądu przepis ten nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przepis ten został dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). Nieuprawnione jest zatem twierdzenie organu, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., a więc po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r. Nie można więc przyjąć, że przepis ten i wynikające zeń skutki prawne nie były znane i nie zostały uwzględnione przez sąd administracyjny rozstrzygający sprawę i formułujący ocenę prawną postępowania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w poprzedniej sprawie sądowoadministracyjnej. Po drugie przepis art. 17a ustawy komunalizacyjnej nie ma zastosowania do nieruchomego mienia ogólnonarodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy przekazanego (zinwentaryzowanego, z uwagi na sporządzoną kartę inwentaryzacyjną) przed dniem 31 grudnia 2005 r. wojewodzie, co do którego toczy się postępowanie komunalizacyjne. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był bowiem zamiar przyspieszenia procesu komunalizacji mienia będącego we władaniu gmin, co do którego nie podjęto do dnia 31 grudnia 2005 r. działań związanych z jego nabyciem przez gminę. Świadczy o tym nałożenie na wojewodów od dnia 1 stycznia 2006 r. obowiązku wszczynania z urzędu postępowań mających potwierdzić, czy dana nieruchomość może być przedmiotem przekształceń własnościowych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z powyższych względów zaistniała zmiana stanu prawnego, o którym wspomina Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w rzeczywistości nie miała miejsca, po wydaniu wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Organ ten był więc związany oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu. W kontekście powyższych rozważań należało więc uznać, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nieprawidłowo przyjęła, że Wojewoda [...] winien rozważyć celowość podjęcia w niniejszej sprawie działań, o których mowa w art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w stosunku do działki nr [...], z której po dniu 27 maja 1990 r. wydzielono działkę nr [...]. Zupełnie bezzasadne było również twierdzenie organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. nie dokonał oceny dopuszczalności komunalizacji działki nr [...] w aspekcie decyzji z dnia [...] maja 1990 r. ustalającej opłaty za zarząd w powiązaniu ze statusem prawnym istniejącego wówczas banku państwowego. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny opiera się na kryterium zgodności działalności organów administracji publicznej z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o dowody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w oparciu o wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Nie można więc uznać, że przedmiotem oceny Sądu nie były objęte przepisy określające status prawy banku państwowego przed dniem 27 maja 1990 r. Z uwagi jednak na to że w postępowaniu komunalizacyjnym [...] Bank [...] S.A. nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego tytuł prawny poprzednika prawnego banku, do gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...] (w ocenie Sądu dokumentem takim nie mogła być decyzja ustalająca opłaty za zarząd) zbędne stały się rozważania Sądu dotyczące przepisów regulujących status prawny mienia należącego do tej instytucji bankowej. Reasumując powyższe wywody należało więc uznać, że w niniejszej sprawie zostały już wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, niezbędne do stwierdzenia istnienia w stosunku do działki nr [...] przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie może wydać w sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym. Wobec tego, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.