I SA/Wa 797/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S." w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. I SA/WA 797/08 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielni [...] w M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia przez gminę M. z mocy prawa, nieodpłatnie zabudowanej młynem nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obręb M. jako działka nr [...] o powierzchni [...] m ² uregulowanej w KW nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją komunalizacyjną z dnia [...] września 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie z mocy prawa opisanej na wstępie nieruchomości oraz oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obręb M. działki nr [...] o pow. [...] m ². Obydwie nieruchomości pozostawały w użytkowaniu [...] Spółdzielni [...] w M. (dalej Spółdzielni). Pismem z dnia 11 czerwca 2006 r. Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...], gdyż jej zdaniem wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Spółdzielnia wskazała, iż zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz.nr 18, poz. 179) młyny gospodarcze wraz z terenem, na którym się znajdowały, zostały nieodpłatnie przekazane na własność spółdzielni z mocy prawa. Przedmiotowa nieruchomość winna być przekazana nieodpłatnie na własność Spółdzielni. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji umorzył wszczęte wnioskiem Spółdzielni postępowanie wskazując, iż Spółdzielnia nie wykazała, aby sporna działka stanowiła w dacie komunalizacji jej własność. Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa jako właściciel gruntu i właściwa gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby, które legitymują się dokumentem, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do nieruchomości. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najmu, użytkowania wieczystego lub bez tytułu prawnego. Spółdzielnia nie legitymowała się prawem własności gruntu na dzień 27 maja 1990 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie, a to nie stanowi przeszkody w jej komunalizacji. Powyższe oznacza, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji tego nie może być uznana za stronę tego postępowania. Nie jest więc ona legitymowana do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W tej sytuacji organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółdzielnia podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lipca 1971 r. z mocy prawa przekazana została organizacji spółdzielczej. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawiła decyzje dotyczące przekazania w trybie powyższego rozporządzenia na własność innej [...] Spółdzielni [...] własności nieruchomości wraz z obiektem młyńskim. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując swoje stanowisko co do braku po stronie Spółdzielni przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadto organ stwierdził, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, które świadczyłyby, że Spółdzielnia w dniu 27 maja 1990 r. była właścicielem nieruchomości. Odnosząc się zaś do przywoływanego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. organ wyjaśnił, iż przekazywanie młynów gospodarczych następowało na podstawie decyzji właściwego organu. Załączona zaś do wniosku jako dowód decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] grudnia 1971 r. dotyczyła nieodpłatnego przekazania [...] Spółdzielni [...] w Ś. własności innej nieruchomości i nie jest to decyzja tożsama z decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r. przekazującej Spółdzielni nieruchomość w użytkowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28, 29, 30 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. W oparciu o powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] względnie o uchylenie obydwu decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów umarzające postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem Spółdzielni w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] września 1991r. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła Spółdzielnia, która zdaniem organu nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W tym stanie rzeczy podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Stroną, stosownie do art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 750; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 Lex nr 206477). Przy czym przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony, zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi zaś spowodować wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), a w sytuacji gdy postępowanie zostało już wszczęte decyzji o umorzeniu takiego postępowania jako bezprzedmiotowego. Do skarżącej wprawdzie została skierowana decyzja komunalizacyjną, nie oznacza to jednak, że ma ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a we wzruszeniu tej decyzji. Błędne skierowanie rozstrzygnięcia do podmiotu, który nie może wylegitymować się interesem prawnym mającym źródło w przepisach prawa materialnego, nie czyni w ocenie Sądu z takiego podmiotu strony w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Spółdzielnia swoje uprawnienia wywodzi z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. Przepisy te przewidywały przekazywanie młynów gospodarczych, kaszarni i śrutowni stanowiących własność Państwa i pozostających w zarządzie jednostek państwowych, organizacjom spółdzielczym § 2 ust. 2 rozp. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dla przeniesienia własności wspomnianych budynków koniecznym jest wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma racji skarżąca wywodząc, iż z regulacji tych wynika nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, decyzja, o której mowa w § 2 ust. 2 Rozporządzenia nie została wydana, a w dacie komunalizacji Spółdzielnia jedynie użytkowała przedmiotową nieruchomość w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1971 r., a to oznacza że nie dysponowała ona w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej prawnorzeczowym tytułem do spornej nieruchomości. Nie ma zatem ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wzruszeniu decyzji komunalizacyjnej. Brak wywiedzionego z konkretnej normy interesu prawnego Spółdzielni do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji Wojewody [...] oznacza, iż w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego na wniosek strony tego postępowania, czego konsekwencją musiało być podjęcie, stosownie do art. 105 k.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.