I SA/Wa 797/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchyliło, na zasadzie art. 138 § 2 kpa, decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] przyznającą T. B. zasiłek stały i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., powołując przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznał T.B. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 listopada 2015 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że T.B. jest osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy, a jego dochód stanowi 1/3 wysokości dodatku mieszkaniowego, którego pełna wysokość w kwocie [...] zł została przyznana głównemu najemcy mieszkania – M.B., byłej żonie wnioskodawcy. Ponieważ T.B. nie uczestniczy w opłatach czynszu i korzysta z mediów w lokalu, OPS uznał, że 1/3 dodatku mieszkaniowego stanowi przysporzenie materialne i dochód strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.B. podnosząc, że dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem mającym wpływ na wysokość zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę uznało, że twierdzenie strony, iż dodatek mieszkaniowy nie stanowi dochodu jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 969/11 i podkreślił, że w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazano rodzaje obciążeń, o jakie dochód należy pomniejszać, zaś w art. 8 ust. 4 zdecydowano o rodzajach dochodów, które nie mogą zostać uwzględnione przy sumowaniu dochodów wnioskodawcy. Powołane przepisy nie wspominają o dodatku mieszkaniowym. Zatem jest to dochód, który należy uwzględniać obliczając łączną wysokość przysporzeń osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne. Stąd też zasiłek stały – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Organ drugiej instancji podkreślił, że sprawa zaliczenia dodatku mieszkaniowego do dochodu T.B. była już przedmiotem orzekania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/11 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W., zmieniającą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego i pomniejszającą go o 1/3 dodatku mieszkaniowego przyznanego na wniosek byłej żony T.B., z którą mieszka on we wspólnym mieszkaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że dodatek mieszkaniowy przyznano byłej żonie T.B., z którą nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa domowego, nie można więc uznać, że przyznanie dodatku osobie uprawnionej wpływa na sytuację dochodową wnioskodawcy, w związku z czym brak jest podstaw do automatycznego "dzielenia korzyści" majątkowych jakie była żona strony otrzymała tytułem dodatku mieszkaniowego. Sąd w wyroku uznał, że dokonana przez organy interpretacja przepisów ustawy o pomocy społecznej, uznająca automatycznie za dochód strony kwotę dodatku mieszkaniowego przyznanego innej osobie, była błędna i niedopuszczalna. Zatem jeżeli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on (bądź jego część) przychód osoby ubiegającej się, bądź korzystającej z pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.B. podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z art. 138 § 2 kpa, bowiem organ odwoławczy nie wskazał istoty sprawy. Zdaniem skarżącego istotą sprawy jest "czy dodatek mieszkaniowy jest dochodem". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotową decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Podkreślić zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 kpa jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z treści art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zaś wyjątkiem od powyższej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kodeks wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć trzeba, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach, niż te które zostały określone w art. 138 § 2 kpa i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa jest niedopuszczalna. Istotne jest również, że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wskazało tymczasem jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji, jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę. Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ stwierdziło, że dodatek mieszkaniowy, co do zasady, stanowi dochód, w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej - z czym należy się zgodzić - oraz bez żadnej oceny dotychczasowego postępowania przytoczyło wydany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/11, powtarzając stanowisko Sądu, że jeśli dodatek mieszkaniowy przyznano innej osobie, to każdorazowo trzeba ustalić, czy stanowił on (bądź jego część) przychód osoby obiegającej się, bądź korzystającej z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu takie uzasadnienie przez organ drugiej instancji przesłanek rozstrzygnięcia narusza art. 138 § 2 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wykazał należycie powodów, którymi kierował się wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej wskazano z treści decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny dlaczego organ odwoławczy uznał, że zaistniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w jakim zakresie i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia, a tym samym z jakich przyczyn niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.