I SA/Wa 797/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki o nr geod. [...] ha w obrębie [...], gmina [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2017 r. została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 17a ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.), odmówił stwierdzenia, że Gmina [...] nabyła mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki o nr geod. [...] ha w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że w związku z tym, że Gmina [...] nie przedłożyła dokumentów potwierdzających własność Skarbu Państwa oraz władnie tą nieruchomością, mimo kilkukrotnego wezwania organu w tym przedmiocie (z dnia 22 lipca 2015 r., 9 września 2015 r., 23 września 2015 r.), brak było podstawy prawnej do stwierdzenia nabycia przez nią własności nieruchomości. Z przedłożonego do akt sprawy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] października 1936 r., nr [...], dotyczącego projektu scalenia gruntów we wsi [...] nie wynikało, że działki wymienione we wniosku były objęte scaleniem wskazanym w powyższym orzeczeniu. Ponadto przedłożono nieuwierzytelnione dokumenty, tj. orzeczenie z dnia [...] października 1936 r., nr [...], mapy ewidencyjne, plan gruntów wsi [...] z 1936 r., rejestry gruntów z roku 1960, 1985. Gmina [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w niniejszej sprawie brak jest dokumentu, z którego wynikałoby prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień ustawowej komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r. Wykazanie tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości stanowi warunek sine qua non, bez spełnienia, którego niecelowe byłoby badanie drugiej z przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), tj. należenie przedmiotowej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy wnioskodawca wykazał, że działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji rządowej stopnia podstawowego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowią mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; – art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji oraz nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania; – art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej wskazane w skardze przepisy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na powyższą skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę Gminy [...] z dnia 28 marca 2017 r. należało uznać za niezasadną. Na początku poczynionych rozważań wypada podkreślić, że materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Choroszcz własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod.: [...] położonych w obrębie [...], stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którego treścią jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W postępowaniu komunalizacyjnym przekształcenie własnościowe zachodzą pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą gminą. Przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa oraz potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z ustawy. Dlatego przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. W konsekwencji obowiązkiem organu administracji orzekającego w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. mienie mające podlegać komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien dopiero w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły w sprawie tzw. przesłanki negatywne, wyszczególnione w art. 11 – 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem przede wszystkim ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ administracji orzekający w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie Skarbu Państwa. Przy czym należy podkreślić, że wykazanie prawa własności Skarbu Państwa do określonej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być jednoznaczne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości co do przysługującego Skarbowi Państwa tytułu prawnego do komunalizowanego mienia. Wykazanie prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości jest bowiem warunkiem sine qua non, bez którego spełnienia, niecelowym byłoby badanie drugiej z przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), tj. należenie przedmiotowej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jak i Wojewoda [...], wskazała, że z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że brak jest dowodów potwierdzających prawo własność Skarbu Państwa do komunalizowanego mienia na dzień na dzień 27 maja 1990 r. W związku z tym, że Gmina [...] nie przedłożyła dokumentów potwierdzających tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości oraz władania tą nieruchomością, brak jest podstaw prawnej do stwierdzenia nabycia przez nią własności komunalizowanego mienia. Należy wskazać, że komunalizowana nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, a zapisy w rejestrze gruntów mają jedynie charakter informacyjny i nie potwierdzają tytułu prawnego do nieruchomości. Gmina [...] nie przedstawiła przy tym również żadnego ostatecznego orzeczenia administracji publicznej, z którego wynikałoby nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Ponadto za dokument potwierdzający tytuł prawny Skarbu Państwa do komunalizowanego mienia nie może być uznany w żadnym wypadku plan scaleniowy wskazany w orzeczeniu z dnia [...] października 1936 r., który nie stanowi podstawy nabycia prawa własności nieruchomości. W zaistniałej sytuacji, wobec braku wyczerpujących podstaw do stwierdzenia, że na dzień komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r., Skarb Państwa posiadał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, organ administracji publicznej prawidłowo odstąpił do badania dalszych przesłanek komunalizacji oraz odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod.: [...] położonych w obrębie [...], Gmina [...]. Przedstawiony bowiem w postępowaniu wyjaśniającym w niniejszej sprawie materiał dowodowy stanowi podstawę do wydania odmownej decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze powyższe, należy stwierdzić że podjęte przez organy orzekające obu instancji rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) oddalił skargę jako bezzasadną.