I SA/Wa 797/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 31 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. S. i P. G. solidarnie kwotę 1526 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 stycznia 2024 r. nr KOC/7769/Ac/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2023 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...] , na skutek dokonania jej podziału. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] zatwierdził m.in. projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] , położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] o pow. 0,0168 ha, [...] o pow. 0,1515 ha, [...] o pow. 0,1503 ha, [...] o pow. 0,1678 ha, [...] o pow. 0,0255. Podział został zatwierdzony na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lipca 2023 r. stwierdziło, że decyzja z [...] września 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiły stwierdzenie nieważności tej decyzji. Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją SKO w Warszawie z [...] lipca 2020 r. nr [...] , ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. jako działka nr [...] na skutek dokonania jej podziału w wysokości 10.275,90 zł. Podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2088/20 uchylił ww. decyzje organów obu instancji wskazując, że z uwagi na opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej z [...] sierpnia 2021 r., jak również upływ 12 miesięcy od sporządzenia ww. operatu szacunkowego nie może on stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowym będzie uzyskanie kolejnego operatu i dokonanie jego stosownej oceny. Prezydent [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] października 2023 r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. jako działka nr [...] na skutek dokonania jej podziału, w wysokości 8130 zł, w tym w udziale 2/3, tj. 5420 zł od P. G. i w udziale 1/3, tj. w wysokości 2710 zł od B. S.. Podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] marca 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W.. B. S. i P. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając szereg nieprawidłowości operatowi szacunkowemu z [...] marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę przytoczyło treść art. 98a ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz podkreśliło, że podział nieruchomości ozn. jako działka nr [...] został dokonany decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2016 r., która stała się ostateczna [...] września 2016 r. Stawkę opłaty adiacenckiej należało ustalić zgodnie z obowiązującą w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 23 poz. 876), która określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a zatem spełniony został wymóg wynikający z art. 98a ust. 1a u.g.n. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2023 r. nie została zatem wydana z naruszeniem przepisu art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odniosło się ponadto do sporządzonego 3 marca 2023 r. operatu szacunkowego podkreślając, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.), które obowiązywało w dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że dokonał oceny wiarygodności sporządzonej opinii i w jego ocenie sporządzony [...] marca 2023 r. operat nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie. Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami (s. 14 operatu). Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.) Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2704/18 stwierdzono nieważność uchwały w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]. W dacie sporządzenia operatu szacunkowego ww. uchwała, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności, nie obowiązywała, co oznacza, że sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy oparł się o obowiązujące na terenie, na którym położona jest nieruchomość, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działka położona jest na obszarze [...].12-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych (s. 9 operatu). Organ odwoławczy podkreślił, że w operacie rzeczoznawca majątkowy nie powołał ani daty studium, ani numeru uchwały. Jednakże nie stanowi to podstawy do uznania, że operat został sporządzony w sposób wadliwy. Treść studiów obowiązujących dla obszaru, na którym położona jest działka została opublikowana na stronie urzędu [...]. Na przedmiotowym obszarze obowiązują ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] stanowiące załącznik nr 1 do uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. z późniejszymi zmianami. Biegły stwierdził, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomości został w studium przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wszystkie nieruchomości ujęte w tabelach nr 4-6 (s. 13 operatu) znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika z obowiązującego na obszarze ich położenia studium (tylko w odniesieniu do jednej działki, tj. działki nr [...] , tabela nr 6, obowiązują ustalenia planu miejscowego). Powierzchnia działek przyjętych do porównania, wg stanu sprzed podziału (tabela nr 4, s. 13 operatu), jest porównywalna z powierzchnią działki nr [...] . Również powierzchnię działek przyjętych do porównania po podziale należy określić jako porównywalną z powierzchnią działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] (tabela nr 5-6, s. 13 operatu). Kolegium wskazało, że z powołanej w odwołaniu Noty Interpretacyjnej NI - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości wynika, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja w sprawie podziału nieruchomości stała się ostateczna [...] września 2016 r., a do porównania przyjęta została działka, której sprzedaży dokonano na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2014 r. Zdaniem organu mając na uwadze, że przekroczenie terminu dwóch lat wskazanego w Nocie Interpretacyjnej było niewielkie (niewiele ponad 2 miesiące) oraz fakt, że rzeczoznawca majątkowy na s. 16 operatu wskazał małą liczbę transakcji, należy przyjąć, że naruszenie Noty nie wpływa na treść operatu szacunkowego. Zgodnie ponadto z powołaną Notą przy metodzie porównywania parami wystarczające jest przyjęcie do porównania 3 nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia przez rzeczoznawcę na czym polega "częściowe uzbrojenie" działki nr [...] , o którym mowa w tabeli 2, s. 7 operatu organ zaznaczył, że operat szacunkowy posiada informację o częściowym uzbrojeniu lub braku uzbrojenia poszczególnych nieruchomości i taka cecha została przyjęta do porównań. Nie ma znaczenia czy konkretna nieruchomość posiada zaopatrzenie w gaz czy wodę, istotne jest, że posiada częściowe uzbrojenie. Kolegium wskazało ponadto, że z uwagi na stwierdzenie nieważności planu miejscowego działka nr [...] nie stanowi części drogi publicznej, jak również nie stanowi drogi wewnętrznej, jest własnością gminy. W aktualnym stanie prawnym działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp ten jest możliwy przez działkę nr [...] stanowiącą własność gminy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1b u.g.n. Kolegium zaznaczyło, że z powołanego przepisu nie wynika, aby możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniona była od możliwości zagospodarowania działek powstałych w wyniku podziału. Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej powiązana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, który to wzrost nastąpił w wyniku jej podziału. Wydzielenie w wyniku podziału z jednej działki kilku działek, spośród których nie wszystkie nadają się do samodzielnego zagospodarowania, nie oznacza, że mimo to nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Z art. 98a ust. 3 u.g.n. wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Natomiast art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że z decyzji zatwierdzającej podział wynika, że działki nr [...] zgodnie z planem miejscowym przeznaczone są pod poszerzenie ul. [...], w związku z powyższym z mocy prawa przejdą na własność [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Skutkiem wydzielenia działek pod drogę publiczną jest to, że przejście działek z mocy prawa będzie rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności lub uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero bowiem ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych prowadzonych dla danej nieruchomości będzie oznaczało, że grunt przeszedł na własność gminy. Z odpisu zupełnego KW Nr [...] wynika, że działki nr [...] stanowią własność [...]. W ocenie Kolegium należy rozróżnić dwie kwestie, tj. przejście własności nieruchomości na gminę, z uwagi na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., co w niniejszej sprawie nastąpiło oraz kwestię uwzględnienia w wyniku szacowania wartości nieruchomości działek przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej - w przedmiotowej sprawie ul. [...]. Przejście prawa własności na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. jest już konsekwencją prawną samego podziału geodezyjnego, natomiast art. 98a ust. 3 u.g.n. nie wiąże możliwości wyłączenia przy określeniu wartości nieruchomości, powierzchni działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie z prawem ich własności. Wydzielenie działek gruntu pod poszerzenie ul. [...] związane było z przeznaczeniem w planie miejscowym części działek nr [...] (odpowiadającej po podziale działce nr [...] ) i nr [...] (odpowiadającej po podziale działce nr [...] ) pod poszerzenie tej ulicy. Skoro została stwierdzona nieważność planu miejscowego, działki te mimo, iż stanowią własność gminy, na co wskazuje wpis w dziale II KW Nr [...] , nie są przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej. Zarzut naruszenia art. 98a ust. 3 u.g.n. jest więc nieuzasadniony. B. S. oraz P. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieodniesienie się do następujących zarzutów odwołania, których przedmiotem były błędy operatu szacunkowego z [...] marca 2023 r.: a. ustalenia wartości nieruchomości wycenianej przed i po podziale z uwzględnieniem dz. ew. nr [...] , która jako działka przeznaczona pod drogę publiczną przeszła na własność Miasta [...] na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., w dacie, gdy decyzja podziałowa z 1 września 2016 r. stała się ostateczna, a więc z naruszeniem art. 98a ust. 3 u.g.n., wobec całkowicie dowolnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy, że nie doszło do przeniesienia własności tej działki gruntu na Gminę wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2704/18 nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] w rejonie ul. [...] - uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2014 r. nr [...] oraz z pominięciem faktu, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 lipca 2023 r. stwierdzono, że ww. decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności, b. braku ustalenia w operacie szacunkowym, by działki gruntu, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, nadawały się do samodzielnego zagospodarowania, co jest sprzeczne z art. 98a ust. 1b in fine u.g.n., c. przyjęcie w operacie szacunkowym do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości niespełniających cech nieruchomości podobnych, m.in. z tego względu, że transakcje tymi nieruchomościami przeprowadzono w okresie od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] w rejonie ul. [...] (uchwała Rady [...] z [...] października 2014 r. nr [...] , uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia), tj. od 28 grudnia 2014 r. do daty wydania wyroku z 22 czerwca 2021 r. przez NSA w sprawie II OSK 2704/18, a więc były to nieruchomości, których ceny transakcyjne były kształtowane przez przedmiotowy mpzp, przy jednoczesnym ustaleniu przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie na podstawie bliżej nieokreślonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, d. przyjęcie do porównania parami nieruchomości, które nie tworzą wartości brzegowych ocen, co uniemożliwia poprawne oszacowanie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, e. przyjęcie do porównania parami z nieruchomością wycenianą jedynie trzech nieruchomości, które jednocześnie tworzyły zamknięty zbiór nieruchomości podobnych, co jest niezgodne z zasadami metody porównywania parami, wynikającej z punktu 4.2.6. Noty Interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", przyjętej Uchwałą nr [...] Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] grudnia 2008 r., f. niewyjaśnienia w operacie szacunkowym, na czym polega "częściowe uzbrojenie" dz. nr [...] przed podziałem, a także z jakiego powodu dla nieruchomości po podziale przyjęto brak uzbrojenia, g. niewłaściwego przyjęcia w operacie szacunkowym, że po podziale nieruchomości powstała droga dojazdowa nieurządzona, tj. dz. ew. [...] , h. błędne ustalenie, że dz. ew. nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. 2) naruszenie art. 156 § 1 u.g.n. poprzez zastępowanie treści operatu szacunkowego z 3 marca 2023 r. przez organ odwoławczy własnymi ustaleniami bądź uzupełnieniami, 3) naruszenie art. 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 153 § 1 u.g.n. w związku § 4 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny i jako taki mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo że operat zawiera rażące błędy, polegające na uwzględnieniu w operacie szacunkowym dla potrzeb wyceny nieruchomości wycenianej przed podziałem jak i po podziale działkę ewid. nr [...] , która na podstawie ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, dz. ew. nr [...] , przeszła z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Miasta [...] oraz mimo, że z operatu nie wynika, by dla zastosowanej metody wyceny porównywania parami dobrane zostały nieruchomości podobne, 4) błędne ustalenie, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] zniosło skutki ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2016 r. w zakresie w jakim nastąpiło nabycie dz. ew. nr [...] o pow. 0,0168 ha z obrębu [...] w [...] przez Miasto [...] na cel określony w art. 98 ust. 1 u.g.n., 5) naruszenie art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego nie wynika, by możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniona była od możliwości zagospodarowania działek powstałych w wyniku jej podziału, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że "wydzielenie w wyniku podziału z jednej działki kilku działek spośród, których nie wszystkie nadają się do samodzielnego zagospodarowania nie oznacza, że mimo to nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości" i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że w operacie szacunkowym z [...] marca 2023 r. nie dokonano analizy możliwości samodzielnego zagospodarowania działek wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, 6) naruszenie art. 98a ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a. jest to przepis dyspozytywny, b. ponadto, że określony w tym przepisie obowiązek wyłączenia z szacowania wartości nieruchomości przed podziałem jak i po podziale działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie nie jest związany z faktem przejścia własności tych działek na inny podmiot na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania operatu szacunkowego z [...] marca 2023 r. za prawidłowy, mimo że w operacie do ustalenia wartości nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale przyjęto także powierzchnię działki ewid. nr [...] , która z dniem, gdy decyzja Prezydenta [...] o podziale nieruchomości z [...] września 2016 r. stała się ostateczna, przeszła na własność Miasta [...] na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. 7) naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej, mimo że w sprawie nie można stwierdzić, że przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był wyłącznie jej podział, 8) naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2704/2018, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady [...] z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...], dotknięty jest wadą nieważności z uwagi na niewłaściwy skład sądu orzekającego. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podkreślając w szczególności, że organ odwoławczy pominął całkowicie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego i wadę operatu, polegające na przyjęciu, że podstawą uwzględnienia działki nr [...] w wycenie przed i po podziale nieruchomości było przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego założenie, że skoro NSA stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] w rejonie ul. [...] - uchwały Rady [...] z [...] października 2014 r., to nie nastąpiło przejście własności działki nr [...] na Miasto [...] . Zdaniem skarżących organ wbrew obowiązującej normie art. 98a ust. 1b in fine u.g.n., nieuwzględniając orzecznictwa sądowoaodministracyjnego, wadliwie ponadto uznał, że przy wycenie dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma znaczenia, czy nieruchomości powstałe po podziale nadają się do samodzielnego zagospodarowania. Skarżący podtrzymali podnoszone w odwołaniu zarzuty co do wadliwości sporządzonego operatu i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r, poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 stycznia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2023r., w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] , w wyniku jej podziału. Zgodnie z art. 98 a ust.1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzja podziałowa wydana przez Prezydenta [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w dzielnicy [...] stała się ostateczna, oraz że SKO decyzją z [...] lipca 2013r. stwierdziło jej wydanie z naruszeniem prawa nie stwierdzając jej nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Poza sporem jest także, że w relewantnej dacie obowiązywała stawka procentowa ustalona uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr [...] poz. [...] ). Nie jest również kwestionowane, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w ustawowym terminie. Istota sporu dotyczy oceny sporządzonego dla potrzeby rozpoznania sprawy operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę J. W. w dniu [...] marca 2023r., a tym samym kwestii wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości zaistniałego na skutek jej podziału. Skarżący kwestionują jego prawidłowość odnośnie doboru nieruchomości, ich ilości i wniosków rzeczoznawcy oraz ustalenia i oceny dokonane w tym zakresie przez organy obu instancji. W szczególności B. S. i P. G. zarzucają, że wycena dokonana w operacie odnośnie wartości spornej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale, dokonana została w sposób wadliwy z uwzględnieniem działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, która stosownie do art. 98 ust.1 u.g.n. przeszła na własność Miasta [...] . Rzeczoznawca bezpodstawnie uznał bowiem, że Gmina nie nabyła prawa własności tej działki wskutek stwierdzenia przez NSA w dniu 22 czerwca 2021r. w sprawie sygn. II OSK 2704/18 nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu. Skarżący wskazują także, że organy nieprawidłowo pominęły okoliczność, czy wszystkie powstałe w wyniku podziału działki stanowią samodzielny przedmiot zagospodarowania i czy powinny być brane pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, stosownie do treści art. 98a ust. 1b u.g.n. Zdaniem Skarżących Kolegium zastąpiło treść operatu J. W. własnymi ustaleniami i uzupełnieniami. Stanowisko to zasługuje, zdaniem Sądu, na aprobatę. Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i obowiązywanie jej w dniu stworzenia warunków, 3) stwierdzenie, że nie upłynął termin do ustalenia opłaty i 4) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zgodnie natomiast z jednoznacznym brzmieniem art. 98a ust. 1b zd. trzecie u.g.n. na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości po podziale przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Skoro zatem sam ustawodawca uznał, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, to w procesie wyceny takiej nieruchomości rzeczoznawca nie może pominąć kryterium "samodzielności w zagospodarowaniu" jako ustawowej zasady doprecyzowującej wycenę nieruchomości podlegającej podziałowi. Rzeczoznawca winien w takiej sytuacji wykazać w sporządzonym operacie, że wyceniane działki posiadają przymiot samodzielności w zagospodarowaniu oraz wskazać podstawę faktyczną takiego ustalenia, aby uchronić się przez zarzutem dowolności w tym zakresie. Z kolei, okoliczność samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu najczęściej będzie wynikała z samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Każda bowiem z wydzielanych działek gruntu w ramach podziału nieruchomości, co do zasady, powinna spełniać ustawowe kryterium samodzielności zagospodarowania (vide: art. 93 ust. 2 u.g.n.). Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż wspomniana wytyczna wyceny ma bezpośredni wpływ na wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem ( jak wskazują Skarżący działki nie nadające się do samodzielnego zagospodarowania nie są brane przy uwagę przy wyliczeniu sumarycznej wartości nieruchomości po podziale), a w konsekwencji na spełnienie jednej z przesłanek nałożenia opłaty adiacenkiej. Jak podnosi się przy tym w doktrynie, określone przepisem art. 98a ust. 1b u.g.n. kryterium wyceny ma znaczenie normatywne, bo nakazuje sumować wartość jedynie działek nadających się do samodzielnego zagospodarowania (por. B. E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023). Sąd podziela także zarzut skargi, że rzeczoznawca majątkowy bezzasadnie uwzględnił w dokonanej wycenie działkę nr [...] , która w decyzji podziałowej z [...] września 2016r. została przeznaczona pod drogę publiczną a Kolegium w tej części wadliwe ustalenia operatu zastąpiło własnymi nieprawidłowymi ocenami. Mają rację Skarżący, że jedynym powodem przejścia własności działki nr [...] na Miasto [...] było jej przeznaczenie pod drogę publiczną. Faktu tego nie zmienia późniejsze stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Sąd podziela pogląd Skarżących, że wyrok NSA z 22 września 2021r. nie zmienił celu wywłaszczenia działki nr [...] . Podstawą przewłaszczenia był art. 98 ust.1 u.g.n. i decyzja podziałowa, która wywołała nieodwracalne skutki prawne a nie wyeliminowany po kilku latach z obrotu prawnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za stanowiskiem takim przemawia ratio legis omawianego przepisu oraz zaprezentowana w skardze interpretacja uchwały NSA z 22 listopada 1999r. OPK 21/99 zapadłej przed wejściem w życie obecnie obowiązującego art. 98 a ust.3 u.g.n. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja wydana 22 stycznia 2024r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] października 2023r. zapadły pod rządami art. 154 u.g.n. w brzmieniu zmienionym przez art.16 pkt.4 lit.a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 24 września 2023r. Po zmianie, stosownie do treści aktualnie obowiązującego art. 154 ust.1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustęp 2 wskazuje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś ustęp 3 stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy. Skoro zatem z akt sprawy niniejszej wynika, że dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy oparł się, z braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie położenia spornej nieruchomości to oznacza, że operat będący podstawą dokonanego przez organy rozstrzygnięcia wykonany został niezgodnie z treścią art. 154 ust. 3 u.g.n. w dacie orzekania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skargi pozostają bez istotnego wpływu na treść wyroku Sądu. Zauważyć jednakże należy, że co do zasady o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić konkretne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu np. w postaci stosownego kontroperatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte takimi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez Skarżących operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego. W judykaturze nie ma wątpliwości, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowana prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie Podkreślić należy przy tym, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenkiej, należy ocena czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej nałożenia. Choć operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, to jednak organ administracji ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału i organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., jak każdego innego dowodu zgormadzonego w aktach sprawy. Nie znaczy to jednak, że organy administracji mogą zastępować stanowisko rzeczoznawcy własnymi ocenami, jeśli pozostaje to w bezpośrednim związku z kwotą wyceny, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Po przeanalizowaniu stanowisk organów obu instancji zaprezentowanych w uzasadnieniach decyzji, zdaniem Sądu, organy dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 98 ust.1 u.g.n. art. 98a ust. 1b oraz 98a ust. 3 i 154 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy w konsekwencji naruszył także treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.