I SA/Wa 799/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydanej w przedmiocie nabycia przez Miasto P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. l w związku z art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Miasto P. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, ujętej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej wystąpił M. P. podnosząc, że na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] została stwierdzona nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. w części przejęcia przedmiotowej nieruchomość przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Z uwagi na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po dokonaniu analizy całości materiału dowodowego uznał, że wniosek złożony przez M. P. był zasadny i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), który stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ ustalił, że podstawę do uznania przez Wojewodę [...] okoliczności, iż Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości stanowiła decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. Skoro zatem, na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] została stwierdzona nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości a stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, to należało przyjąć, iż w niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W związku z tym zatem nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Miasta P., gdyż nieruchomość ta, nie stanowiąc własności Skarbu Państwa, nie podlegała działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). W tych warunkach Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przedmiotowa decyzja jest obarczona wadami, które wymagają stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § l pkt. 2 Kpa. Od powyższej decyzji Miasto P. wniosło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w nim w szczególności, że organ nie powinien w niniejszej sprawie orzec o nieważności decyzji, a jedynie powinien ograniczyć się do stwierdzenia, iż decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z zasadą ochrony praw nabytych zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo nie powinna mieć miejsca. Rozpatrując przedmiotową sprawę po raz drugi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił przy tym, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych - w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa - należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma ustawowego umocowania, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Ponadto ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, zaś nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Podniesiono też, że nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, bowiem nakłady takie podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosło Miasto P. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nieuwzględnienie – przy wydawaniu decyzji – okoliczności, iż po wydaniu decyzji komunalizacyjnej osoba trzecia nabyła prawo i w związku z tym, w myśl zasady ochrony praw nabytych, "zmiana ( uchylenie ) decyzji w takiej sytuacji nie powinno mieć miejsca". Organ zaś w tego rodzaju przypadku winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wyraził też pogląd, że we wszystkich sprawach cechujących się deklaratoryjnym charakterem, zakończonych decyzją ostateczną, po wystąpieniu nowych okoliczności, które były nieznane organowi wydającemu decyzję, a które uzasadniają potrzebę jej zweryfikowania bądź usunięcia z obrotu prawnego, powinno się w pierwszej kolejności korzystać z trybu wznowienia postępowania, cyt. "gdyż art. 154 k.p.a. w swej istocie nie służy do usuwania wad decyzji administracyjnych". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając w szczególności, że w niniejszej sprawie prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie zostało przeniesione odpłatnie na rzecz osób trzecich w drodze umowy notarialnej a tylko w takim wypadku osoby te korzystałyby z ochrony związanej z pojęciem nieodwracalnych skutków prawnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że późniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości skomunalizowanej nie może być uznane za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, gdyż ustanowienie tego prawa było konsekwencją innych, późniejszych rozporządzeń nieruchomością. Zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić, ale nie musiało i z tego powodu nie można go traktować jako nieodwracalnego skutku prawnego. Poza tym podkreślono, że podstawa prawną dla zaskarżonej decyzji był przepis art. 156 § 1 k.p.a. a nie art. 154 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Rzeczą bezsporną w sprawie było, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1961 r. orzekała o przejęciu własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Została ona utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lipca 1962 r. i stała się ostateczną. Obie decyzje te zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Z racji wywierania przez decyzję stwierdzająca nieważność obu wspomnianych decyzji skutku ex tunc, należało uznać, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Powyższe oznacza zaś, że skomunalizowano mienie nie będące mieniem ogólnonarodowym. Z tych względów za prawidłowe trzeba uznać stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała prawo tj. art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji - z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Ze względu na zarzuty zawarte w skardze Sąd - stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z których wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot prawa osoby trzeciej, która to okoliczność miała skutkować – wg Miasta P. – niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej - postanowił z urzędu przeprowadzić na tę okoliczność uzupełniające postępowanie dowodowe - na zasadzie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym celu – za pośrednictwem faksu – Sąd zwrócił się w dniu 16 stycznia 2009 r. do skarżącego o podanie: kiedy, na czyją rzecz i w jakiej formie zostało na przedmiotowej nieruchomości ustanowione prawo użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie skarżący nadesłał pismo z dnia 21stycznia 2009 r., z którego to pisma - na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. - Sąd dopuścił dowód. Z treści powyższego pisma wynika, że przedmiotowa działka nie jest obciążona żadnym prawem użytkowania wieczystego a treść skargi zawierała nieścisłości wynikające najprawdopodobniej z podobieństwa przedmiotowej sprawy ze sprawą dotyczącą sąsiedniego terenu. W tych warunkach kwestia występowania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych stała się problemem czysto teoretycznym a co za tym idzie brak było podstaw do wypowiadania się w tej materii przez Sąd. Nadmienić też wypada, że niniejsze postępowanie prowadzone było w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie art. 154 k.p.a. zatem również w tej części wywody skargi nie były zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.