I SA/Wa 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia wniosku oddala skargę. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), w związku z art. 104 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmówił rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] września 2008 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [....] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Rektora [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającej skierowania pod obrady Senatu [...] wniosku [...]. Z. S. o wydanie przez Senat wiążącej interpretacji § [...] Statutu [...] według stanu na dzień [...] grudnia 2005 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na treść art. 127 § 3 kpa. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jej doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2008 r. zawierała pouczenie, że przysługuje na nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesiona za pośrednictwem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Natomiast środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. S. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 15 i 127 § 3 kpa w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, a także w związku z § [...] Statutu [....] z dnia [....] maja 2006 r. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone w trybie nadzoru nad uczelniami na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest dwuinstancyjne zgodnie z art. 15 kpa. Wynika z tego, że Minister, jako organ naczelny administracji publicznej, winien merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Aby do takiej kontroli doszło, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację do złożenia skargi, a także legitymację do żądania przeprowadzenia kontroli tego aktu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje sam zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz obiektywnie istniejący interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obowiązującym stanem prawnym. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że wprawdzie skarżący miał prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, lecz jedynie dlatego, że organ uczynił go adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Fakt ten nie powoduje jednak, że jest on legitymowany do żądania przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu przez sąd. Interes prawny jest to, jak już wyżej było wyjaśnione, interes chroniony przepisami prawa materialnego. Cechami tego interesu będzie natomiast to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu naczelnego, wydane zostało z powołaniem się na przepis treść art. 36 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.). Przepis ten stanowi, że Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Przepis ten daje zatem podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). W tym bowiem przypadku chodzi o indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, w której rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów (senatu lub rektora) do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego (zob. stanowisko i wywody zawarte w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1998 r. sygn. akt III ZP 46/97, OSNP 1998, nr 13, poz. 384, a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. I SA 2134/98 i z dnia 17 września 1999 r. sygn. I SAB 116/99 oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 470/07). Tylko te podmioty mają interes prawny w złożeniu skargi do sądu. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu brak jest podstaw prawnych do uznania istnienia interesu prawnego skarżącego. Nie rodzi on bowiem żadnych praw ani obowiązków skierowanych do skarżącego, jako podmiotu tego prawa lub obowiązku. Ponadto wyjaśnić należy, że w treści art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym odróżnia się dwie odmienne formy prawne działania rektora uczelni: decyzja i decyzja administracyjna. Do tych ostatnich natomiast nie może mieć w ogóle zastosowania nadzór ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. W tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowaniu administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego (art. 207 tej ustawy; obowiązuje tu tok instancji w administracji). Natomiast decyzje, o których mowa w analizowanym przepisie, to akty i czynności podejmowane przez rektora uczelni. Mogą one być aktami administracyjnymi z zakresu administracji publicznej albo mogą nie posiadać tej cechy. Tylko te pierwsze mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego (przepisy o zaskarżaniu do tego sądu stosuje się w tym wypadku odpowiednio). Można je więc odpowiednio zaliczyć do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, że akty te, choćby zostały nazwane decyzjami rektora uczelni, nie mogą być kwestionowane w trybie instancyjnym. Natomiast inne akty i czynności ("decyzje") rektora uczelni, nie mieszczące się w zakresie administracji publicznej, dotyczące sfery wewnętrznej funkcjonowania i organizacji uczelni, gospodarowania mieniem, podlegają wyłącznie nadzorowi Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (np. art. 66, 70, 229 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r.). Minister ma zatem uprawnienie jedynie do stwierdzenia nieważności takich decyzji rektora uczelni w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Zdaniem Sądu skarżący nie może być podmiotem postępowania nadzorczego i adresatem rozstrzygnięcia i to także wtedy, gdy to z jego inicjatywy doszło do uruchomienia trybu nadzorczego. Żaden bowiem z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przyznaje skarżącemu prawa do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W sytuacji procesowej braku legitymacji skarżącego Sąd nie może dokonać oceny zarzutów skargi odnoszących się do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.