I SA/Wa 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiające uwzględnienia w całości zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność Z. H. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu inkryminowanego postanowienia organ przedstawił następujący stan faktyczny. Z. H. pismem z dnia 2 sierpnia 2009 r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. odmówił uwzględnienia w całości zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie wniosła Z. H., podnosząc: – naruszenie porządku prawnego niezgodnie z przepisami kpa; – wydanie tytułu wykonawczego pomimo zaskarżenia przez stronę postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia oraz wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej; – wydanie tytułu wykonawczego z tą samą datą co postanowienie i zawiadomienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, z przekroczeniem kompetencji organu egzekucyjnego oraz naruszenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., sygn. [...]. Minister Infrastruktury, powołując się na art. 4 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wskazał, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym wynikające z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, gdy przepis szczególny tak stanowi. Nadto strona kwestionująca toczące się postępowanie egzekucyjne może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 powołanej ustawy. Organ odwoławczy, powołując się na liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że wskazanie innych podstaw zarzutu nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Wobec powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, iż strona w piśmie z dnia 2 sierpnia 2009 r. nie wskazała okoliczności stanowiących zarzuty w rozumieniu powołanego przepisu art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., a zatem należy uznać je za niedopuszczalne w ramach tego środka zaskarżenia. Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z ustaleń organu wynika, że w niniejszej sprawie upomnienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zostało doręczone Z. H. w dniu [...] lipca 2009 r. Zatem niewydanie nieruchomości w terminie wskazanym w upomnieniu skutkowało wystawieniem tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Analiza tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wykazała, iż jest on zgodny z wymogami zawartymi w art. 27 § 1 tej ustawy, a zatem egzekucja administracyjna została wszczęta w sposób prawidłowy. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. H., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że jest ono nietrafne oraz zarzucając, iż postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 10 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności jest jedynym stosowanym przez sąd administracyjny w toku kontroli postanowienia (decyzji), co oznacza, że sąd nie może kierować się innymi przesłankami, w tym zasadą słuszności, celowości lub sprawiedliwości społecznej. W ramach kontroli legalności decyzji lub postanowienia sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zatem zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd natomiast uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcia zapadające w postępowaniu egzekucyjnym są elementami pewnego ciągu czynności organu egzekucyjnego i uczestników postępowania, których celem jest doprowadzenie do realizacji pewnego stanu rzeczy, wynikającego z poprzedzającej ich decyzji. W świetle treści art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wówczas postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w powołanym wyżej przepisie, jest bowiem skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 11 kpa, który nakłada na organy administracji publicznej powinność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Identyczny cel spełnia przepis art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prowadzi to do wniosku, że zarówno przepisy art. 11 kpa, jak i art. 15 powyższej ustawy stanowią dyrektywy stosowania działań uświadamiających, które mają doprowadzić do dobrowolnego, nie zaś przymusowego, wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny, będący zarazem wierzycielem, wypełnił ten obowiązek, dołączając do tytułu wykonawczego dowód doręczenia upomnienia nałożony na niego przepisem art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. W niniejszej sprawie organ w postępowaniu egzekucyjnym nie naruszył zasady legalności, wyznaczonej powyższym art. 6 kpa z uwagi na odesłanie zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej. Nadto podnieść należy, iż podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który to tytuł powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak chociażby jednego z tych elementów powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe, które czyniłyby wszczęte postępowanie egzekucyjne niedopuszczalnym, bowiem wierzyciel – którym w przedmiotowym postępowaniu jest Wojewoda [...], będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przystępuje do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu egzekucyjnego, który odpowiada wymogom art. 27 tej ustawy. Z treści przepisu art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawi tytuł wykonawczy, obowiązany jest podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera przepisów, które pozwalałyby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Brak jest również przepisów, które umożliwiałyby umieszczanie klauzuli o skierowaniu do egzekucji dowolnemu nawet niewłaściwemu organowi egzekucyjnemu. Nadto zgodnie z art. 29 § 1 powołanej ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W przypadku, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, faza postępowania badania dopuszczalności egzekucji w ogóle nie występuje. Wobec tego, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wydania przez Z. H. powinien być spełniony przez zobowiązaną bez zbędnej zwłoki po tym, jak obowiązek ten stał się wymagalny. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Obowiązek wynikający z decyzji staje się wykonalny, jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Wymagalność obowiązku oznacza bowiem, że zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a ponieważ uchyla się od jej dopełnienia, wierzyciel musi żądać zastosowania wobec zobowiązanego środków przymusu, celem wyegzekwowania tej powinności, co zastosowano w rozpoznawanej sprawie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując kontroli we wskazanym na wstępie zakresie, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie postanowienia obu organów wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, zaś motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco uzasadnione, co oznacza że postanowieniu temu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W ocenie Sądu również nie doszło do naruszenia przepisów kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.