I SA/Wa 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...], nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], uregulowanej w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdził nabycie przez [...] prawa własności wyżej opisanej nieruchomości w trybie 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. (na wniosek E. S.) Wojewoda [...] wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie zakończone decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2000 r., a następnie - decyzją z [...] października 2001 r., nr [...] - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym nie stwierdzono aby działka nr [...] będąca przedmiotem komunalizacji stanowiła własność E. S., a ponadto z przedłożonych dokumentów nie wynika aby E. S. była stroną postępowania komunalizacyjnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania E. S. od decyzji z dnia [...] października 2001 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że E. S. nie była stroną postępowania komunalizacyjnego, gdzie stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, nie wykazała, że mienie w postaci działki nr [...] stanowiło jej własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt. I SA 1216/02 oddalił skargę E. S. na powołaną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2002 r. Sąd podzielił stanowisko zawarte w decyzji Komisji, że E. S. nie wykazała aby miała prawo do działki nr [...], która jest przedmiotem komunalizacji. W tej sytuacji nie przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu komunalizacyjnym. Zgłoszone przez skarżącą pretensje do części powierzchni działki nr [...] należą do sfery roszczeń cywilno-prawnych i mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 927/04 oddalił skargę kasacyjną E. S. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd odwoławczy podkreślił, że Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych dotyczą stosunków własnościowych między Skarbem Państwa i gminą. Stronami postępowania jest zatem Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną tego postępowania jest także osoba, która wykaże, że jest właścicielem komunalizowanej nieruchomości jak jej użytkownik wieczysty. Dalej wskazał, że "w świetle zebranego materiału dowodowego, dla skarżącej nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki o charakterze prawnym. Samo powoływanie się w pismach skarżącej składanych zarówno do organu jak i do Sądu, że ma ona prawo do przedmiotowej działki lub jej części, bez wykazania tytułu przysługującego skarżącej do tej nieruchomości, nie stwarza przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (obecnie [...]) znajdowała się w wykazie hipotecznym [...] obejmującym parcele [...], który to wykaz utracił moc w 1989 r. (zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] K-5 akt administracyjnych). Jako władający przedmiotową działką był wpisany Urząd Miasta [...]. Skarżąca natomiast wykazała odpisem z Ks. wieczystej że jest właścicielem jednej z działek [...], które otrzymała na podstawie darowizny. Żaden z dokumentów złożonych przez skarżącą nie potwierdza jej praw do działki nr [...]". E. S., pismem z dnia 28 lipca 2010 r., ponownie wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Wniosek uzasadniła tym, że został ujawniony istotny dowód w sprawie, którym jest postanowienie Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wraz z opinią techniczną sporządzoną przez geodetę uprawnionego z dnia 5 listopada 1997 r. - dotyczące ustanowienia m.in. na działce nr [...] służebności drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 149 § 13 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że z przepisu art. 148 k.p.a. jednoznacznie wynika, że aby postępowanie mogło zostać wznowione na żądanie strony, muszą być łącznie spełnione dwa warunki. Pierwszym z nich jest to, że z wnioskiem o wznowienie wystąpi strona. Drugim, że zachowa miesięczny termin określony w tym przepisie. Z kolei, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu, E. S. nie jest stroną opisanego postępowania komunalizacyjnego, co potwierdził Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 927/04. Zatem, nie będąc stroną postępowania E. S. nie może wnosić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odwołanie złożyła E. S., w wyniku czego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że we wskazanym przez Wojewodę postępowaniu zostało przesądzone, iż nie może być jej przyznany status strony a okoliczność ta nie może być przedmiotem ponownych rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 916/12 - uchylił ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na nietrafność rozstrzygnięcia Komisji z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., co wynika z treści uzasadnienia, winna oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie prawnej wskazanej w treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, ponownie rozpatrując odwołanie E. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za prawidłową. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda trafnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., w którym Sąd ustalił, iż E. S. nie przysługuje przymiot strony w kwestionowanym przez nią postępowaniu komunalizacyjnym, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie OSK 927/04 oddalającym skargę kasacyjną E. S. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji. Ze skargą na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła D. C. reprezentowana przez matkę E. S. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w sprawie; 2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym poprzez przyjęcie, że działka nr [...] podlegała komunalizacji, gdyż była własnością Skarbu Państwa. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wskazała argumenty na zasadność skargi i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wznowienie postępowania, zrewidowanie sprawy komunalizacji działki nr [...] i unieważnienie (uchylenie) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie komunalizacji. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając niniejszą sprawę przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania E. S., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...], nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], uregulowanej w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji jaki i organu odwoławczego została skierowana do E. S. W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy skarżąca D. C. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości co oznacza, że jest wszczynane wyłącznie na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zatem, to od wykazania związku pomiędzy interesem prawnym, chronionym przez przepis prawa, a zaskarżonym aktem organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi . W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarżąca D. C. nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do wniesienia skargi, w konsekwencji domagania się kontroli zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pod względem zgodności z prawem. D. C. najprawdopodobniej swój interes prawny wywodzi z faktu tytułu własności do działki nr [...], której poprzednim właścicielem była matka E. S. występująca w niniejszym postępowaniu jako pełnomocnik skarżącej. Sąd zwraca jednak uwagę, iż po pierwsze z akt postępowania sądowego jak i administracyjnego nie wynika wprost tytuł własności do przedmiotowej działki (brak odpisu z księgi wieczystej) jak i po drugie, że przedmiotem komunalizacji była działka sąsiednia o nr [...], co do której ani skarżąca ani jej matka nie wykazały tytułu prawnego. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I OSK 927/04, który stwierdził, że "nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (obecnie [...]) znajdowała się w wykazie hipotecznym [...] obejmującym parcele [...], który to wykaz utracił moc w 1989 r. (zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] K-5 akt administracyjnych). Jako władający przedmiotową działką był wpisany Urząd Miasta [...]. Skarżąca natomiast wykazała odpisem z Ks. wieczystej że jest właścicielem jednej z działek [...], które otrzymała na podstawie darowizny. Żaden z dokumentów złożonych przez E. S. nie potwierdza jej praw do działki nr [...]". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, tytułu własności D. C. do skomunalizowanej działki nr [...] nie można także wywieść z faktu stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2002 r. w części w jakiej orzeka ona o rozgraniczeniu działki ew. nr [...] stanowiącej własność [...] z działką ewidencyjną stanowiącą własność E. S. (jak wskazał organ - obecnie D. C.). Podkreślenia wymaga, że legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z rozumianego w sposób powyższy interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę, do tego nie będący adresatem decyzji Wojewody [...] oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Wobec powyższego skarga D. C. podlegała oddaleniu. Powyższymi wywodami dowiedziono, iż prawo zaskarżenia do Sądu aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie legitymowanemu podmiotowi, a zatem spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd mógłby rozstrzygać tylko ze skargi złożonej przez podmiot uprawniony. W tych okolicznościach skarga jako niedopuszczalna podlega oddaleniu na mocy art. 151 w zw. z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.