I SA/Wa 800/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skarg H.K., J.K., M.K., A.C. i A.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego A.M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków układ urbanistyczny [...], położony w W. w obszarze ograniczonym ulicami, szczegółowo wymienionymi w decyzji, wraz z otoczeniem zabytku oraz umarzającą postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków części obszaru położonego w granicach posesji : [...] [...], [...], [...] oraz [...]; [...], [...]. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji spełnia wszystkie kryteria przewidziane przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zakwalifikowanie nieruchomości jako zabytku w rozumieniu przepisów ustawy zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Niemniej ocena ta nie może być arbitralna. Wpis do rejestru zabytków jest ograniczeniem prawa własności, a ono może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim ustawa ta nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W szczególności, przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle i mogą być stosowane jedynie w stosunku do stanów faktycznych, objętych ich dyspozycją. To na organie administracji publicznej spoczywa w tym zakresie ciężar dowodu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji wskazał, że autorem planu parcelacyjnego [...] był K.T. lub A.J.. Przewidziano 18 posesji i przestrzeń wspólną tj. plac i uliczkę [...] wraz z sięgaczami. Kolonia malowniczo usytuowana na zboczu skarpy została skomponowana zgodnie z koncepcją "miasta-ogrodu". Poszczególne domy własne architektów lub domy przez nich projektowane dla kolegów artystów i inżynierów, ustawione do ulic tak kalenicowo jak i szczytowo, o zróżnicowanych bryłach, są wysokiej klasy przykładami realizacji stylu narodowego, w którym zawarto reminiscencje baroku i klasycyzmu polskiego. W obrębie zasadniczej stylistyki "dworkowej", każdy z domów posiada indywidualny wyraz architektoniczny, wynikający z preferencji właściciela. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzone materiały pozwoliły organowi konserwatorskiemu na ocenę wartości zabytkowych przedmiotowego układu urbanistycznego, akta sprawy zawierają bowiem dowody, potwierdzające konieczność objęcia ochroną konserwatorską w/w obszaru, w zakresie ujętym w zaskarżonej decyzji. W szczególności materiał dowodowy sprawy zawiera: dokumentację ewidencyjną – karty zabytków architektury i budownictwa, wykonane w okresie od 1980 r. do 2004 r., opracowanie studialne "[...] w W. wraz z otoczeniem", sporządzone przez Pracownię Archeologii Krajobrazu "[...]" w 2002 r. oraz aktualną dokumentację fotograficzną przedmiotowego obszaru, wykonaną w kwietniu 2010 r. W ocenie organu odwoławczego, wartością tak określonego obszaru układu urbanistycznego [...] jest w dużej części nadal czytelne, pomimo pewnych przekształceń, historyczne rozplanowanie ciągów komunikacyjnych, stanowiących realizację założeń urbanistycznych z lat 20 XX wieku oraz historyczne budynki wchodzące w skład w/w założenia. Zaskarżoną decyzją zostało wpisane oprócz historycznego założenia urbanistycznego także otoczenie w/w obszaru, w granicach obejmujących ulice: [...], [...] i [...], oznaczonych na załączniku graficznym przerywaną linią w kolorze zielonym. Organ zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia konieczności objęcia ochroną konserwatorską tak wyznaczonego obszaru otoczenia zabytku. Niemniej wobec posiadanego materiału dowodowego sprawy, uchybienie to może zostać sanowane przez organ odwoławczy. Otoczenie jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15 w/w ustawy). W ocenie organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie przyjął konieczność wpisania do rejestru zabytków otoczenia układu urbanistycznego w granicach wskazanych w decyzji, aby zapewnić warunki prawne do ochrony ekspozycji zabytkowych budynków i ewentualnego zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości obszaru układu urbanistycznego. Skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli H.K., J.K. i M.K., A.C. i A.M.. A.M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. pomimo tego, iż decyzja ta dotyczyła sprawy, która była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, 2. art. 10 w zw. z art. 49 kpa, w zw. z art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej ustawa), poprzez pozbawienie skarżącego możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, 3. art. 85 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia oględzin terenu, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, 4. art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy, poprzez brak przeprowadzenia dowodów, które potwierdzałyby konieczność wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego w granicach wskazanych w decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., 5. art. 127 § 1 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 17 maja 2010 r., 6. art. 3 pkt 15 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 7. art. 107 § 1 kpa poprzez brak oznaczenia stron postępowania, 8. art. 107 § 3 kpa poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. A.C. zaskarżonej decyzji zarzuciła: a. naruszenie art.7, 77 § 1, 80, 84 § 1, 89 § 2 i art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: -niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, w tym brak dokonania inwentaryzacji aktualnego stanu zabudowania i dokonanych przekształceń obszaru objętego wpisem, -przeprowadzenie dowodów dotyczących pozyskania wiadomości specjalistycznych bez udziału stron, względnie brak takiego dowodu, -przeprowadzenie postępowania dowodowego bez zapewnienia stronom czynnego udziału w czynnościach, -brak odniesienia do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji; b. dowolność w ustaleniu, że obiekt stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz, że stanowi historyczny układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 ust. 12 tejże ustawy powodującą, że decyzja uznaniowa stała się decyzją arbitralną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. H.K., J.K. i M.K. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, której zarzucili: -naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7, 8, 10, 77, 80, 85, 110 i 138 § 2 kpa poprzez uznanie przez Ministra, że nie jest związany swoją poprzednią decyzją oraz uznanie, że w przedmiotowej sprawie został prawidłowo i w całości zgromadzony materiał dowodowy, a prawa stron w postępowaniu zakończonym jej wydaniem były w pełni respektowane w tym, że strona była zawiadamiana i informowana o wszelkich czynnościach podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz naruszenie art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wpisanie do rejestru zmienionego w stosunku do stanu rzeczywistego układu urbanistycznego. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Nie wszystkie jednak zarzuty zawarte w skargach są uzasadnione. Nie można podzielić zarzuty skargi A.M., że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy, która była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Z załączonej do skargi kserokopii decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] czerwca 1971 r. (k.18) wynika, że decyzją tą do rejestru zabytków został wpisany teren objęty ulicami: [...]- [...]- [...]-[...]. Z uzasadnienia wynika, że teren objęty wpisem ma znaczenie historyczne z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Wprawdzie nie można ustalić na podstawie tej decyzji, czy teren objęty ochroną konserwatorską pokrywa się z obszarem objętym wpisem do rejestru zabytków w niniejszej sprawie, to jednak nie zachodzi przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż przedmiot wpisu do rejestru zabytków zaskarżoną decyzją tj. układ urbanistyczny [...] i otoczenie zabytku nie jest tożsamy z przedmiotem objętym wpisem decyzji z 1971 r. W obu tych decyzjach przedmiot ochrony konserwatorskiej jest inny. Nie są również zasadne zarzuty skarg dotyczące zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji art. 94 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). W postępowaniu administracyjnym przed organami konserwatorskimi stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 94 ustawy o ochronie zabytków (...) jest normą szczególną w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w kpa i takie odstępstwo od tych zasad jest dopuszczalne na podstawie art. 49 kpa. Przepis art. 94 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkich konserwatorów zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Przepis ten ma na celu uproszczenie procedury zawiadomień stron postępowania o czynnościach podejmowanych przez organy administracji. Przepis ten upoważnia organy do zastosowania uproszczonej procedury zawiadamiania stron w sprawach wymienionych w nim i nie uzależnia zastosowania tego przepisu od konkretnej ilości nieruchomości objętych postępowaniem. Wynika z komentowanego artykułu, że przewidziany w nim sposób zawiadamiania stron dotyczy postępowań obejmujących układy urbanistyczne, a więc w rozpoznawanej sprawie organ mógł z niego skorzystać. Jednakże uproszczenie procedury w zakresie zawiadomień stron oznacza, że organy konserwatorskie mogą w taki sposób zawiadomić o wszystkich podejmowanych czynnościach lecz nie zwalnia to organu w ogóle od zawiadamiania o tych czynnościach co do których przepisy kpa nakładają obowiązek zawiadomienia. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie w sposób przewidziany w art. 94 ustawy o ochronie (...) dotyczyło tylko wszczęcia postępowania z urzędu i wydanych decyzji. O innych czynnościach organ I instancji w ogóle stron nie zawiadamiał. Wynika natomiast z materiału dokumentacyjnego, że decyzja organu I instancji zapadła na skutek uchylenia przez organ odwoławczy, decyzją z [...] lutego 2010 r., decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2009 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków. Z uzasadnienia poprzedniej decyzji organu odwoławczego wynika, że jednym z powodów uchylenia decyzji było naruszenie art. 80 kpa, gdyż wątpliwości budziło czy organ I instancji dysponował materiałem dowodowym potwierdzającym konieczność objęcia ochroną konserwatorską zabytku, wobec tego, że w materiale dowodowym sprawy nie znajdowały się dowody, na podstawie których zostało dokonane rozstrzygnięcie sprawy. Organ wówczas podniósł także, że brak jest aktualnej dokumentacji fotograficznej przedmiotu wpisu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy i załączył do akt karty ewidencyjne zabytków architektury i budownictwa, wykonane w okresie od 1980 r. do 2004 r. Wykazał również aktualną dokumentację fotograficzną, wykonaną w kwietniu 2010 r. Nadal brak jest w aktach opracowania studialnego "[...] w W. wraz z otoczeniem" sporządzonego przez Pracownię Archeologii Krajobrazu "[...]", na które organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu decyzji jako dowód uzasadniający rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji. Tak więc materiał dowodowy został załączony do akt dopiero w toku ponownego rozpoznania sprawy. Organ winien więc zawiadomić strony o zgromadzeniu tych materiałów oraz o możliwości zapoznania się z nimi, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i w jakim terminie. Obowiązek ten nakłada na organy art. 10 § 1 kpa. Takiego zawiadomienia w rozpoznawanej sprawie nie było. Organ naruszył więc zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, określoną w art. 10 § 1 kpa. Należy także podnieść, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu. W zawiadomieniu o wszczęciu z dnia 6 kwietnia 2009 r. wskazano jako przedmiot wpis do rejestru układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]". W toku postępowania został rozszerzony przedmiot postępowania o objęcie wpisem także otoczenia zabytku. O rozszerzeniu zakresu postępowania strony nie zostały w ogóle powiadomione, a taki przedmiot sprawy wynika dopiero z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. O wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie i taki obowiązek wynika z art. 61 § 4 kpa. Zawiadomienie takie powinno zawierać informację do stron o wszczęciu postępowania z podaniem precyzyjnie określonego przedmiotu. Określenie przedmiotu postępowania warunkuje krąg osób, które winny być stronami tego postępowania. Brak w niniejszej sprawie zawiadomienia o objęciu postępowaniem także otoczenia zabytku pozbawiło podmioty, którym przysługują prawa do tego otoczenia możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa. Brak powiadomienia stron o wszczęciu postępowania stanowi kwalifikowaną wadę stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił konieczności objęcia wpisem do rejestru zabytków także otoczenia zabytku, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy ale uznał, że organ I instancji zasadnie przyjął konieczność wpisania do rejestru zabytków otoczenia układu urbanistycznego. Uzasadnienie organu II instancji nie wyjaśnia natomiast dlaczego wpisanie otoczenia zabytku jest zasadne. Zatem uzasadnienie narusza art. 107 § 3 kpa. Już tylko wskazane wyżej naruszenie przepisów proceduralnych uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji a ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przede wszystkim przeprowadzi postępowanie z zachowaniem reguł, które stanowią podstawę uchylenia decyzji przez Sąd w niniejszym postępowaniu. W sytuacji natomiast wniesienia odwołań od decyzji organu I instancji organ odwoławczy ustali w pierwszej kolejności czy wnoszący odwołanie są legitymowani do dokonania takiej czynności procesowej, a więc czy mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Z wnoszących odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r. tylko A.M. złożył wypis z księgi wieczystej, z której wynika przysługujące mu prawo do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Co do pozostałych skarżących brak jest takich dowodów. Być może organ odwoławczy posiada wiedzę co do interesu prawnego, pozostałych skarżących ale winno to także wynikać z akt sprawy. Dlatego w sytuacji, gdy ewentualnie ponownie wpłyną odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy ustali legitymację prawną odwołujących a ustalenia te znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i w materiale dokumentacyjnym. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.