I SA/Wa 802/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi [...] Kościoła [...] w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] Kościoła [...] w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 802/04 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzenia odwołania [...] Kościoła [...] w L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], którą przyznano [...] Kościoła [...] w L. zabudowaną nieruchomość zamienną, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 480 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Kościoła [...] w L. o przywrócenie własności upaństwowionych nieruchomości położonych w L. przy ul. [...], obecnie oznaczonych jako: działka nr [...] i części działki nr [...], o łącznej pow. [...] m2, orzekł o przyznaniu na rzecz [...] Kościoła [...] w L. za wyżej opisaną nieruchomość zabudowanej nieruchomości zamiennej położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w dniu [...] września 1997 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] Kościoła [...] w L. o przywrócenie własności upaństwowionej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Wojewoda [...] podniósł, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1, bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Zgodnie z art. 40 ust. 2 jeżeli przywrócenie kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości wymienionych w ust. 1 lub ich części nie jest możliwe, przedmiotem postępowania jest przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej bądź odszkodowania – w razie niemożności przyznania nieruchomości zamiennej. Natomiast, stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 2, regulacja nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe. Wojewoda [...] ustalił, iż z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] marca 2002 r. oraz aktu notarialnego Rep. nr [...] z dnia [...] stycznia 1928 r. sporządzonego przez notariuszem S. J. wynika, iż właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] była Gmina [...] w L. Wymieniona nieruchomość wykazana na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...] – położona przy ul. [...] i część działki nr [...] – położona przy ul. [...], zgodnie z poświadczonym odpisem księgi wieczystej KW nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Ministra Obrony Narodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] uznał, iż wskazane zostało uprzednie prawo własności wnioskodawcy do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz fakt jej upaństwowienia, jednakże ze względu na treść art. 40 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., zgodnie z którym regulacja nie może naruszać praw osób trzecich, nieruchomość ta nie może zostać zwrócona [...]. Działka nr [...] i część działki nr [...] wchodzą bowiem w skład nieruchomości, na której usytuowane są budynki pozostające we władaniu Szpitala [...][...] Akademii Medycznej z [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. i stanowią własność Uniwersytetu [...] w L. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 2003 r. kompleks szpitalny przekazany został Uniwersytetu [...] w L., a przed Prezydentem Miasta L., toczy się postępowanie w sprawie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]/ ul. [...]. [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się do Uniwersytetu [...] w [...] jako organu założycielskiego Szpitala [...][...] Akademii Medycznej w L. o udzielenie informacji, czy nieruchomość położona w L. przy ul. [...]/ ul. [...] jest i czy będzie w przyszłości niezbędna do realizacji zadań statutowych Szpitala i czy w związku z tym może zostać zwrócona [...] Kościoła [...] w L. W odpowiedzi Uniwersytet [...] w L. poinformował, iż wspomniana nieruchomość jest niezbędna do prowadzenia statutowej działalności Szpitala [...][...] Akademii Medycznej w L. Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 40 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. Wojewoda [...] uznał, że zasadnym jest przyznanie wnioskującemu [...] odpowiedniej nieruchomości zamiennej, za jaką uznano zabudowaną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczoną jako działka ewid. nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa. W celu porównania wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] z wartością nieruchomości, której dotyczy roszczenie wnioskodawcy, zlecono rzeczoznawcom majątkowym wykonanie opinii w formie operatów szacunkowych w przedmiocie wycen nieruchomości. Wartość zabudowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]/ ul. [...], określona została przez rzeczoznawcę majątkowego inż. J. Z. według jej stanu na dzień [...] maja 1945 r. i aktualnego poziomu cen na kwotę [...] zł Wartość rynkowa zabudowanej [...] ciągami budynków [...] nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, określona została przez rzeczoznawcę majątkowego mgr G. D. według stanu nieruchomości z dnia [...] maja 2003 r. i aktualnego poziomu cen na kwotę [...]zł. Wojewoda [...] stwierdził, że obydwa operaty sporządzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uznał, że z uwagi na porównywalną wartość obu wymienionych nieruchomości oraz fakt, że nieruchomość przy ul. [...], sąsiaduje z nieruchomością położoną przy ul. [...] będącą własnością [...] Kościoła [...], stanowi ona odpowiednią – w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej – nieruchomość zamienną za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]/ul. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który rozpatrywał sprawę na skutek odwołania wniesionego przez [...] w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 40 ust. 2 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., jeżeli nie jest możliwe przywrócenie kościelnym osobom prawnym własności rewindykowanej nieruchomości, przedmiotem postępowania administracyjnego jest przyznanie "odpowiedniej" nieruchomości zamiennej. Określenie "odpowiednia" nie jest sformułowaniem ostrym, stąd też nieruchomość przyznana zaskarżoną decyzją [...] w L. oceniona została przez Wojewodę [...] jako "odpowiednia nieruchomość zamienna", natomiast skarżący [...] nieruchomości tej za "odpowiednią" nie uznaje. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda [...] uznając nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] za "odpowiednią" nie postąpił w sposób dowolny i w żadnym przypadku nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy w celu ustalenia wartości nieruchomości objętej wnioskiem rewindykacyjnym i wartości nieruchomości proponowanej jako nieruchomości zamienna – zlecono rzeczoznawcom majątkowym wykonanie opinii w formie operatów szacunkowych. Według tych opinii objęta wnioskiem rewindykacyjnym nieruchomości została wyceniona na [...] zł, natomiast wartość nieruchomości zamiennej ustalono na kwotę [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego, porównanie wartości wyżej wymienionych nieruchomości stanowi jedną z przesłanek uzasadniających uznanie, iż nieruchomość zamienna jest nieruchomością odpowiednią. Nie bez wpływu na taką ocenę ma również okoliczność, iż przyznana nieruchomość zamienna położona w [...] przy ul. [...] sąsiaduje z nieruchomością położoną w L. przy ul. [...], będącą własnością skarżącego [...]. Z akt sprawy wynika, iż [...] Kościoła [...]w L. w piśmie z dnia [...] lipca 2003 r. kwestionował wartość wspomnianych wycen, podnosząc nieobiektywność wspomnianych operatów szacunkowych, nieprzydatność nieruchomości zamiennej na cele sprawowania kultu religijnego lub innej działalności kościelnej i z tych ostatnio wymienionych powodów wnosił o przyznanie stosownego odszkodowania. Te wszystkie wymienione argumenty i wnioski przytoczone zostały także w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego nie mogły one być uwzględnione. Zarzuty do operatów szacunkowych stanowiących między innymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji powinny być szczegółowo przedstawione w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Skarżący [...] nie wykorzystał możliwości przedstawienia swoich argumentów na rozprawie administracyjnej, nie przedstawił też alternatywnego operatu szacunkowego. Kwestionowane opinie były sporządzone przez osoby uprawnione, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W odwołaniu [...] podniósł, że przyznana nieruchomości zamienna nie może być wykorzystana w celu sprawowania w niej kultu religijnego, a także działalności szkolnej, oświatowo-wychowawczej i opiekuńczo-wychowawczej. Organ odwoławczy podkreślając, że nie kwestionuje tych twierdzeń i nie poddaje ich ocenie stwierdził, że trudno przyjąć, że przyznana nieruchomość będzie [...] Kościoła [...] w L. całkowicie zbędna, a [...] nie znajdzie sposobów jej stosownego wykorzystania. Wniosek [...] o przyznanie odszkodowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za nieuzasadniony podkreślając, że przyznanie odszkodowania – zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. – jest przewidziane jedynie w razie niemożności przyznania odpowiedniej nieruchomości zamiennej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] Kościoła [...] w L., domagając się uchylenia decyzji w całości. Skarżący zarzucił, że decyzje obu instancji naruszają art. 7 i 77 kpa w związku z art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 480 ze zm.), a naruszenie wskazanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem [...] odpowiednia nieruchomość to taka, której powierzchnia, wielkość budynku, jego rodzaj są takie same lub zbliżone do siebie, czego nie można powiedzieć o działkach przy ul. [...] i ul. [...]. Strona skarżąca zakwestionowała także wycenę obu nieruchomości, zarzucając, że wycena nieruchomości przy ul. [...] została znacznie zaniżona, zaś położonej przy ul. [...]znacznie zawyżona. Podkreślono ponadto, że poza porównaniem wartości obu nieruchomości (kwestionowanym przez stronę) i okolicznością bliskiego położenia innej nieruchomości [...] przy ul. [...] nie wskazano innych przesłanek uzasadniających uznanie, iż nieruchomość zamienna jest nieruchomością odpowiednią. Tymczasem w sprawie winny być rozważone też inne okoliczności, a Wojewoda i Minister nie odnosząc się do tych kwestii postąpili w sposób dowolny i uznaniowy. Ponadto w skardze zarzucono, że w sposób niewystarczający została w sprawie zbadania możliwość przywrócenia [...] wnioskowanej nieruchomości, która w terminie złożenia wniosku rewindykacyjnego była własnością Skarbu Państwa i nie było przeszkód do jej zwrotu, późniejsze postępowania dotyczące przekazania własności nieruchomości Uniwersytetowi [...] w L. przeprowadzono z naruszeniem art. 41 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podtrzymano stanowisko tam wyrażone. W szczególności zaś podniesiono, że zdaniem organu przyznana nieruchomość spełnia warunek, by była ona "odpowiednia", stwierdzono, że aktualny stan faktyczny nieruchomości zamiennej nie przesądza o możliwości przyszłego wykorzystania jej na cele wskazane w skardze przez [...], to jest sprawowania w niej kultu religijnego, działalności szkolnej, oświatowo-wychowawczej i opiekuńczo-wychowawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać można za uzasadnione. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 480) stanowi, że na wniosek kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1, bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczanych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Jak podał Wojewoda [...] w dniu [...] września 1997 r. wpłynął do tego organu wniosek [...] Kościoła w L. o przywrócenie w powołanym trybie własności nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], o powierzchni [...] m2. W postępowaniu ustalono, że nieruchomość tę nabyła Gmina [...] w L. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1928 r., sporządzonego w Kancelarii notariusza S. J., Repertorium nr [...]. W dacie rozpatrywania wniosku nieruchomość ta, wykazana na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...] – położona przy ul. [...] i część działki nr [...] – położonej przy ul. [...], zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Jak ustalono nieruchomość pozostająca we władaniu Szpitala [...][...] Akademii Medycznej, protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 2003 r. została przekazana Uniwersytetowi [...] w L. , a przed Prezydentem Miasta L. toczy się postępowanie w sprawie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]/ ul. [...]. Wojewoda [...] uzyskał stanowisko Uniwersytetu [...] w L. jako organu założycielskiego Szpitala [...][...] Akademii Medycznej w L., zgodnie z którym wymieniona nieruchomość jest niezbędna do prowadzenia statutowej działalności tego Szpitala, wobec czego uznał, że w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy i zasadnym jest przyznanie wnioskującemu [...] odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Słusznie natomiast skarżący zarzuca, że stwierdzenie, iż nie jest możliwe przywrócenie [...] własności wnioskowanej nieruchomości z uwagi na prawa nabyte przez osoby trzecie było przedwczesne, bowiem kwestie te nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Słusznie też podniesiono, że art. 41 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. stanowi, że postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o której mowa w art. 40 ulegają zawieszeniu, a sądy i organy administracji państwowej przekazują je właściwemu wojewodzie, jednakże zarzut ten nie odnosi się do postępowania w niniejszej sprawie, lecz do innych postępowań administracyjnych prowadzonych równolegle, a dotyczących nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] / ul. [...]. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty dotyczące wyceny obu nieruchomości. Postępowanie w tym względzie przeprowadzone zostało starannie, odbyła się rozprawa, w której strona skarżąca mogła wziąć udział i przedstawić zastrzeżenia do operatów, czego nie uczyniono, jak również nie skorzystano z możliwości przedstawienia własnej wyceny. Organy należycie rozważyły sporządzone przez rzeczoznawców operaty, ich ocena została wyczerpująco uzasadniona. Słusznie skarżący zarzuca, że uznanie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] za odpowiednią nieruchomość zamienną nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno Wojewoda, jak i później Minister Spraw Wewnętrznych, - mimo konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie rozważyli i należycie nie uzasadnili podjętego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że uznanie wskazanej nieruchomości za odpowiednią nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach uznania administracyjnego. Przypomnieć trzeba, że swoboda uznania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w tym trybie nie jest całkowita. Organ obowiązany jest uwzględnić zasady ogólne postępowania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w pierwszym rzędzie w art. 7 kpa i wyczerpująco uzasadnić wybór danego rozstrzygnięcia. Uznając przyznaną nieruchomość zamienną za odpowiednią w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. obydwa organy oparły to stwierdzenie na porównaniu wartości nieruchomości i okoliczności, iż sąsiednia nieruchomość stanowi również własność [...]. Nie rozważono natomiast żadnych innych kwestii, w tym podnoszonych przez stronę skarżącą, która przedstawiła konkretne zarzuty podważające tę ocenę, z których wynikać miała nieprzydatność przyznanej nieruchomości na cele, jakim służyła nieruchomość położona w L., przy ul. [...] przed jej przejęciem przez Skarb Państwa. W świetle powyższego uznać należało, że kwestionowane w skardze decyzje naruszają wskazane wcześniej przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Decyzje te wydane zostały z uchybieniem przepisom postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku [...] należy w pierwszej kolejności wyjaśnić aktualny na datę rozstrzygania stan prawny nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] / ul. [...] i ocenić możliwość jej zwrotu. W razie zaś rozstrzygania w trybie art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. uznanie wskazanej nieruchomości za odpowiednią winno zostać szczegółowo uzasadnione, z rozważeniem stanowiska i argumentów podnoszonych przez stronę. Dla oceny, czy dana nieruchomość uznana być może za "odpowiednią nieruchomość zamienną" nie może pozostawać obojętną okoliczność na jakie cele wykorzystana była nieruchomość, której dotyczy wniosek i przydatność proponowanej nieruchomości jako zamiennej dla realizacji tych celów. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy dopiero w razie niemożności przyznania odpowiedniej nieruchomości zamiennej przedmiotem postępowania jest przyznanie odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, dlatego nie rozważano tej kwestii jako przedwczesnej na obecnym etapie postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku, rozstrzygając w zakresie wykonalności decyzji i kosztów postępowania w oparciu o art. 152 i 200 tej ustawy.