I SA/Wa 802/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi E. K. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 802/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r., nr [...] orzekającej o sprzedaży B. i J. Z. zajmowanego przez nich jako najemców lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) i w dniu wejścia w życie tego dekretu stanowiła własność Z. i W. K. Właściciele ci w trybie art. 7 dekretu wnieśli o przyznanie im prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. Wniosek ten został w dniu 11 lutego 1964 r. cofnięty przez W. K. (następcę prawnego dawnych właścicieli), co skutkowało wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] marca 1964 r. postanowienia nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania własności czasowej do powyższej nieruchomości i orzeczeniu o przejściu tej nieruchomości na rzecz Państwa. Wobec niewniesienia od tego postanowienia zażalenia stało się ono ostateczne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1981 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. [...] orzekł o sprzedaży B. i J. Z. zajmowanego przez nich jako najemców lokalu nr [...] mieszczącego się w budynku usytuowanym na ww. nieruchomości. W następstwie tej decyzji aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1992 r. (Rep. [...]) została zawarta umowa sprzedaży powyższego lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego [...] części terenu służącego do wspólnego użytku mieszkańców. W dniu 22 października 1992 r. udział we współwłasności powyższego lokalu wynoszący 4/6 części oraz udział w prawie użytkowania gruntu przynależnego do lokalu został w drodze darowizny przekazany I. Z. W wyniku zawarcia, w dniu 26 października 1992 r., umowy zamiany udział ten nabył M. K. (akt notarialny Rep [...]). Pismem z dnia 6 marca 2001 r. W. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. o sprzedaży lokalu nr [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa i sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu podniosła, że jest spadkobiercą byłych właścicieli hipotecznych. Wskazała, iż lokatorzy przed powrotem właścicieli samowolnie zajęli lokale w 1945 r., a następnie zostali zabezpieczeni nakazami kwaterunkowymi. Podniosła, że remonty budynku wymagały coraz większych nakładów finansowych. W konsekwencji trzeba było zdecydować się na obciążenie hipoteki. Powyższe kłopoty finansowe spowodowały, że spadkobierca byłego właściciela nieruchomości – W. K. – wycofał uprzednio złożony na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosek o przyznanie własności. Skarżąca podniosła także, iż w styczniu 1991 r. W. K. złożył wniosek o wydanie nieruchomości oraz wniósł zastrzeżenie, żeby nie sprzedawać lokali przed rozpatrzeniem jego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] września 2001 r., nr [..] w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. Organ podniósł, iż zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1975 r., nr 2, poz. 9), pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych, a także samodzielnych lokali w tych domach, przysługuje osobom zamieszkałym w lokalu w charakterze najemców, repatriantów oraz osobom, które utraciły własność domu na skutek wywłaszczenia. Zatem stroną w sprawie sprzedaży ww. lokalu są powyższe osoby lub inne, jeżeli osoby uprawnione nie złożyły wniosku. Przy czym wywłaszczenia, o którym mowa w tym przepisie nie można zdaniem organu utożsamiać z utratą własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Najemcami lokalu nr [...] byli małżonkowie Z. i mieli oni bezwzględne pierwszeństwo w jego nabyciu. W aktach sprawy brak jest śladu by byli właściciele składali wniosek o jego wykupienie. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że w sprawie sprzedaży tego lokalu byli właściciele nieruchomości przy ul [...], ani też ich następcy prawni nie byli stroną postępowania. Skoro zaś W. K. (jako spadkobierczyni byłych właścicieli) nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie sprzedaży ww. lokalu, to tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o jego sprzedaży. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony. Rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku złożonego przez W. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w związku z wycofaniem przez następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości wniosku dekretowego Prezydium Rady Narodowej W. postanowieniem z dnia [...] marca 1964., nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania własności czasowej do powyższej nieruchomości oraz orzekło, że nieruchomość stanowi własność państwa. Postanowienie to stało się ostateczne, nie zostało również wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Tym samym na mocy ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawo do dysponowania nieruchomością przeszło na Skarb Państwa. Na dzień wydania przez Naczelnika Dzielnicy W. [...] decyzji o sprzedaży małżonkom Z. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], były właściciel nieruchomości nie był stroną tego postępowania i nie mógł on (ani jego następcy prawni) oprzeć się o konkretny przepis prawa materialnego uprawniający do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. K., zarzucając decyzji naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 1981 r., nr [..] orzekającej o sprzedaży B. i J. Z. lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa przy objęciu przez Prezydium Rady Narodowej w W. - Wydział Gospodarki Terenami przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sądowej sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygając sprawę nie uchybiło zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nadzorcze wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. nr [...] o sprzedaży na rzecz J. i B. małż. Z. zajmowanego przez nich lokalu nr [...], znajdującego się w budynku położonym w W. przy ul. [...] wystąpiła W. K., będąca spadkobiercą dawnego właściciela ww. nieruchomości. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie posiada jednak w niniejszej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, gdyż nie dysponuje obecnie żadnym prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości. Z powyższych względów organ w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. W tym stanie rzeczy podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Stroną, stosownie do art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 750; wyr. NSA z dnia 12.01.1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 18.01.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 Lex nr 206477). Przy czym przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi zaś spowodować wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.). Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, zaś swoje uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony wywodzi z faktu następstwa prawnego po dawnym właścicielu hipotecznym nieruchomości, który złożył w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) wniosek o przyznaniu mu prawa własności czasowej gruntu. Zważyć jednak należy, iż mąż skarżącej – W. K. (będący następcą prawnym dawnego właściciela) w dniu 11 lutego 1964 r. skutecznie cofnął ten wniosek, co skutkowało wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] marca 1964 r. postanowienia nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania własności czasowej do powyższej nieruchomości i orzeczeniu o przejściu tej nieruchomości na rzecz Państwa. W związku z powyższym jej dawni właściciele hipoteczni oraz ich następcy prawni, w tym również skarżąca, utracili niewątpliwie wszelkie prawa do przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie to stanowiło wprawdzie przedmiot postępowania nadzorczego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jednakże postępowanie to nie doprowadziło do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Kolegium odmówiło bowiem stwierdzenia jego nieważności. Rozstrzygnięcie Kolegium było następnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 28/08 wniesioną na tą decyzję skargę oddalił. Nie ulega zatem wątpliwości, że W. K. nie jest obecnie właścicielem nieruchomości na której usytuowany jest budynek, w którym znajduje się lokal objęty decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r., jak również nie przysługuje jej żaden inny tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Nie ma zatem ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wzruszeniu decyzji o sprzedaży małżonkom Z. zajmowanego przez nich lokalu, gdyż powyższa decyzja nie dotyczy jej osoby (jej poprzedników prawnych) i w żaden sposób nie godzi w jej prawem chronione interesy. W ocenie Sądu dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1964 r. umarzające postępowanie dekretowe, następcy prawni dawnego właściciela nie mają legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. Brak wywiedzionego z konkretnej normy interesu prawnego W. K. do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] oznacza, iż w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie tego postępowania, czego konsekwencją musiało być podjęcie, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a., decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.