I SA/Wa 802/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków M. S., E. K. oraz K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...] orzekającego o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] hip. "[...]" rej. hip. [...] dz. [...] i [...] - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. w [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1956 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. - działając na wniosek F. W. z dnia 27 lutego 1950 r. — odmówiło F. W. przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] hip. [...] rej. hip. [...] dz. [...] i [...], albowiem podanie o przywrócenie terminu nie zawiera wskazania okoliczność i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. W dniu 21 października 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. następcy prawni F. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. o odmowie przywrócenia F. W. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Skarżący podnieśli, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. rażąco narusza art. 6, 10 § 1 i 15 k.p.a. oraz że F. W. składając na początku 1950 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] – działała w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). W ocenie skarżących 6 – miesięczny termin do przyznania prawa własności czasowej na początku roku 1950 nie zaczął jeszcze biec, gdyż rozpoczynał swój bieg po spełnieniu trzech przesłanek, które winny wystąpić łącznie, a które wymienione zostały w § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie przejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, obowiązującego od 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) tj. 1) podanie do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego , 2) podanie do publicznej wiadomości w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W., 3) podanie do publiczną wiadomości przez rozplakatowanie. Tymczasem z w/w przesłanek, zdaniem pełnomocnika skarżących - spełniona została tylko pierwsza przesłanka, bowiem informacje o objęciu gruntu w posiadanie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. Natomiast z uwagi na brak spełnienia pozostałych dwóch przesłanek - bieg terminu do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej – w ocenie skarżących nie rozpoczął biegu, a zatem orzeczenie stwierdzające, że wniosek F. W. został złożony po terminie, rażąco narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przystępując do oceny kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. o odmowie przywrócenia F. W. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] z punktu widzenia wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa – podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, względnie osoby prawa ich reprezentujące -uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Ponadto organ podniósł, że obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę W. następowało początkowo na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112) wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, które jednak zostało uchylone i w dniu 10 lutego 1948r. wszedł w życie nowy tryb obejmowania gruntów przez gminę, który został określony rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43). W myśl § 1 tego rozporządzenia obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. § 3 tego rozporządzenia stanowi zaś, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Zdaniem organu przepis § 3 ww. rozporządzenia expressis verbis stanowi, że dla objęcia gruntu w posiadanie znaczenie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie, a nie dokonanie szeregu czynności wymienionych w § 1 rozporządzenia, z których wystąpieniem rozporządzenie nie łączy skutku prawnego określonego w § 3 rozporządzenia. Takie stanowisko, jak podniósł organ wyrażone zostało w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPK 32/99, w której jednoznacznie stwierdzono, że dla wystąpienia stanu "objęcia w posiadanie gruntu" nie jest wymagana realizacja zespołu czynności wymienionych w § 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., a jedynie wydanie numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Odnosząc powyższe do kontrolowanej decyzji odmawiającej przywrócenia poprzednikowi prawnemu skarżących terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że bezsporne w sprawie jest, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] działki nr ew. [...] i [...] hip. "[...]" rej. hip. [...], nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948r. w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a zatem 6-cio miesięczny termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 18 października 1948r. Wniosek o przyznanie własności czasowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu został złożony zaś do organu dopiero w dniu 27 lutego 1950 r., a więc po upływie terminu zakreślonego w art. 7 ust. 1 dekretu, z czego zdaniem organu niewątpliwie zdawała sobie sprawę F. W., bowiem wraz z wnioskiem o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] złożyła ona również wniosek o przywrócenie tego terminu i który to wniosek został rozpoznany orzeczeniem z dnia [...] lipca 1956 r. Organu podniósł również, że termin określony w art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) jest terminem prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych powodujących wygaśnięcie roszczenia lub uprawnienia w przypadku jego uchybienia, a jego przywrócenie jest dopuszczalne, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie ma przepisu zawierającego taką regulację. Tym samym brak było podstaw do przywrócenia terminu w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, w kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. – organ błędnie zatem posłużył się formułą określoną w art. 41 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), wskazującą przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak błąd ten ani nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ani też nie wpłynął na sposób rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, wskutek czego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wystąpił pełnomocnik M. S., E. K. oraz K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę – podniosło, że przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez organ administracji może być wyłącznie ustalenie, czy badane orzeczenie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie może zaś, jak oczekują tego skarżący, rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ podniósł, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji organ administracji związany był przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a orzekał na podstawie art. 41 tego rozporządzenia, którego treść nie została naruszona. Podstawę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności stanowiło założenie, że termin do złożenia wniosku nie zaczął biec, z uwagi na nieobjęcie gruntu w posiadanie przez gminę. Jak podkreślił organ, okoliczność ta nie stanowiła na gruncie obowiązującej wówczas procedury administracyjnej podstawy do przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Niemniej jednak organ ponownie podkreślił, powołując się na liczne orzecznictwo sądowo-administracyjne, że termin do złożenia wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu jest terminem materialnym, który nie podlega przywróceniu. Fakt ten jednak, że Prezydium Rady Narodowej W. rozpoznało wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego co do meritum nie oznacza braku podstawy prawnej do działania organu, bowiem podstawę tę stanowił art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Sytuacja ta oznacza zaś jedynie brak możliwości zastosowania tego przepisu do wniosków złożonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z uwagi na powyższe – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wobec uznania, że kontrolowana decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1956 r. nie zawiera wad kwalifikujących ją do wyeliminowania z obrotu prawnego – decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. oraz E. K. reprezentowane przez adwokata K. K. W skardze skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji obrazę: art. 7 i 77 § 1 kpa, mającą istotny wpływ na jej treść, polegającą na niezgromadzenie w aktach sprawy Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., zawierającego ogłoszenie o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości pomimo, iż ustalenie dokonane przez Prezydium Rady Narodowej W. co do daty objęcia nieruchomości w posiadanie budzi zasadnicze wątpliwości, bowiem zostało dokonane wyłącznie na podstawie adnotacji nieznanej osoby, poczynionej na podaniu F. W., a adnotacja taka nie mogła i nie może być dowodem w sprawie. W konkluzji skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającej ją decyzji tego organu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, z wniosku skarżących – następców prawnych F. W. -o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1956 roku nr [...] o odmowie przywrócenia F. W. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. W tego rodzaju postępowaniu organ nie jest związany granicami zarzutów podniesionych przez stronę, ale obowiązany jest do skontrolowania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ramach tej kontroli kluczowym zagadnieniem była ocena zakwestionowanego przez strony orzeczenia administracyjnego pod kątem jego legalności, co w szczególności oznaczało konieczność ustalenia, czy decyzja nie jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Ustalenia organu w tej kwestii nie budzą zastrzeżeń. Odnosząc się natomiast do oceny legalności orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niewadliwie przyjęło, że brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera natomiast regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Wprawdzie z treści orzeczenia administracyjnego wynika, że organ administracji rozpatrywał wniosek F. W. o przywrócenie terminu w świetle materialnych przesłanek określonych w art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), a więc tak, jak by chodziło o przywrócenie terminu procesowego, to jednak przyjęcie takiego sposobu rozpatrzenia wniosku nie stanowi rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Odmawiając przywrócenia uchybionego terminu w sprawie nieruchomości przy ul. [...] w W. w orzeczeniu administracyjnym stwierdzono, że podanie F. W. nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawczyni, z powodu przeszkód trudnych do przezwyciężenia. Stwierdzenie to jest zgodne z prawdą, bowiem podanie F. W. z dnia 27 lutego 1950 roku zawiera w swej treści jedynie prośbę o przywrócenie terminu z dopiskiem "z powodu nieobecności". Nie można zatem uznać, że omawiane orzeczenie co do meritum zawartego w nim rozstrzygnięcia jest obarczone wadą mogącą skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Za niezasadny przy tym uznać należy zawarty w skardze zarzut, że decyzja z dnia [...] marca 2010 roku narusza art. 7 i 77§1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez niezgromadzenie w aktach sprawy Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., zawierającego ogłoszenie o objęcie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Należy w tym miejscu rozróżnić dwa rodzaje postępowań: jedno z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego , drugie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] . Konsekwencją pierwszego wniosku jest właśnie wydanie kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1956 roku . W tym postępowaniu nie ma znaczenia data objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, gdyż to nie było w ogóle przedmiotem oceny organu. Data objęcia gruntów w posiadania miałaby natomiast znaczenie w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego . Mając na względzie powyższe należało uznać, że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej oceny orzeczenia administracyjnego, a w związku z tym nie można jej zarzucić naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.