I SA/Wa 802/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy I. przyznał W.N. za przejęty, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), grunt o pow. [...] m2, oznaczony jako działka nr [...] odszkodowanie w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] maja 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy I. przyznał T.N. za przejęty, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), grunt o pow. [...] m2, oznaczony jako działka nr [...] odszkodowanie w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 5 lipca 1979 r., odwołanie od powyższych decyzji złożył T.N. podnosząc, że prawowitym właścicielem przejętych działek jest jego matka H.N., na dowód czego załączył akt własności ziemi z dnia [...] maja 1978 r. Ponadto zarzucił, że matka utrzymująca się tylko z rolnictwa powinna dostać wyższe odszkodowanie oraz, że nie ustalono odszkodowania za znajdujące się na działce nr [...] składniki roślinne. Decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] w pkt I swej decyzji zmienił zaskarżone decyzje Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] maja 1979 r. poprzez wskazanie jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania za przejęte działki nr [...] nr [...] H.N., w pkt II swej decyzji podwyższył przyznane zaskarżonymi decyzjami odszkodowanie do wysokości [...] zł, w pkt III utrzymał zaś zaskarżone decyzje w pozostałym zakresie w mocy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...], wydaną w trybie nadzoru, Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] wskazując, że ustalenie odszkodowania oparte było na nieobowiązującej podstawie prawnej. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T.N., uchylił decyzje Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] maja 1979 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy I. zmienił własne decyzje z dnia [...] maja 1979 r. o nr [...] i nr [...] w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania za działki nr [...] i [...] (pkt I decyzji), w pkt II przyznał H.N. odszkodowanie w kwocie [...] zł ([...] zł za działkę nr [...] i [...] zł za działkę nr [...]). Organ dokonał zmiany decyzji z dnia [...] maja 1979 r. (pkt I), pomimo iż zostały one już uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lipca 1982 r. Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia 17 czerwca 1983 r. sporządzony na podstawie obowiązujacych wówczas przepisów. Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku A.N., Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. w części dotyczącej pkt I, oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. w pozostałym zakresie tj. w zakresie przyznanego H.N. odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.N. Odwołujący się podniósł, że żaden z aktów własności nie miał mocy obowiązującej, a więc należało uznać wyłącznie zapis w księdze wieczystej, w której jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości wpisany był wówczas – nieżyjący już – W.N. Z postanowienia Sądu Powiatowego wynika zaś, iż spadkobiercami po W.N. są H.N. w 1/4 i T.N. w 3/4. A.N. wskazał także, że odszkodowanie powinno być naliczone jak za parcelę budowlaną, a nie rolną oraz, że decyzja ta wydana została przedwcześnie gdyż nie rozstrzygnięto wniosku T.N. o nadanie działki zamiennej na rzecz syna A.N. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. złożył, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A.N. Wyrokiem z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1264/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2011 r. A.N. wystąpił ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy I. z dnia [...] czerwca 1983 r. co do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w I. oznaczone jako nr [...] i [...] oraz wniósł o ponowne wyliczenie odszkodowania za przejęte nieruchomości, jak również wypłacenie zwaloryzowanej rekompensaty za bezprawnie zabrane grunty. A.N. wskazał, że jego wniosek był już przedmiotem oceny przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jednakże dopiero teraz uzyskał on dostęp do dokumentów wskazujących na rażące naruszenia prawa przy przyznawaniu odszkodowania poprzez niezapoznanie właścicielki z operatem szacunkowym, brak wysłuchania biegłych na rozprawie administracyjnej, zastosowanie błędnych wysokości stawek oraz błędny podział nieruchomości w związku z przygotowaniem nieruchomości do przejęcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. Pismem z dnia 9 grudnia A.N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wskazał, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast popełnił rażące błędy w postępowaniu i w ustaleniu stanu faktycznego, a Naczelny Sąd Administracyjny ich nie usunął. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ II instancji wskazał, iż stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Minister podkreślił także (wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 422/2007, Lex Polonica nr 2075571), iż prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję organu administracji oznacza, iż obecnie wobec związania tym wyrokiem, ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Zdaniem Ministra nie nastąpiły żadne zmiany stanu prawnego, które mogłyby wyłączać związanie oceny prawnej Sądu. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J.N. reprezentowana przez A.N. Strona skarżąca podniosła, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się są wadliwe, gdyż zawierają nieprawidłowo wyliczoną kwotę odszkodowania. Ustalona kwota odszkodowania jest bowiem niekorzystna na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w I. o kwotę [...] zł. Ponadto, zdaniem skarżącej, pomniejszono odszkodowanie dla H.N., które wypłacono, na podstawie decyzji z 1979 r., dla nieżyjącego wówczas W.N. (zmarł w 1959 r.) i jej męża T.N. Skarżąca podniosła, że jeśli Naczelnik Miasta i Gminy w I. tak nieroztropnie wypłacił pieniądze nieuprawnionym osobom (a może w ogóle wypłaty nie było) to pomniejszenie kwoty H.N. było bezprawne. Zdaniem skarżącej błąd ten można naprawić tylko poprzez stwierdzenie nieważności ww. decyzji i ponowne wyliczenie odszkodowania dla następców prawnych H.N. W skardze zarzucono także, iż H.N. nigdy nie otrzymała operatu wyceny nieruchomości, nie była z nim zapoznana przez rzeczoznawcę oraz nie uczestniczyła w rozprawie administracyjnej. Zatem jej prawa jako strony postępowania zostały zmarginalizowane i nie mogła aktywnie uczestniczyć w postępowaniu, co gwarantuje zaś art. 10 k.p.a. Skarżąca podniosłą także, iż zostały zastosowane błędne stawki przy wycenie, gdyż działka nr [...] była wówczas w pełni uzbrojona i znajdowała się w centrum kurortu. Gmina chciała na niej budować dom kultury i taki był plan przestrzennego zagospodarowania, zaś biegły wyliczył odszkodowanie jak od parceli rolnej na obrzeżach miasta. To, zdaniem skarżącej, rażąco narusza prawo. W skardze podniesiono także, iż ziemię wywłaszczano pod prywatne budownictwo jednorodzinne, a nie na cel publiczny i parcele przyznawano działaczom partyjnym, oficerom SB i WP, urzędnikom państwowym za symboliczne opłaty, a ci sprzedawali je po cenach wolnorynkowych 100-krotnie drożej na wolnym rynku, co naruszało przepisy Konstytucji PRL, jeśli chodzi o zasadę poszanowania prawa własności. Strona skarżąca podkreśliła także, iż w sprawie rzeczywiście zapadł wyrok NSA OZ w W., ale zgodnie z linią orzeczniczą i aktualną wykładnią teoretyków prawa administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej będącej w obiegu prawnym, która zawiera błędy rachunkowe i wady prawne jest oczywiste i niezbędne. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. Poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięciem mającym podlegać kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. Przy czym, co jest istotne w sprawie, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maj 1998 r. była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1264/98 oddalił skargę A.N. Jak stwierdził Minister, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przy czym zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się zaś wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane przez sąd za błędne i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Związanie sądu oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jak wskazał, w wyroku z dnia 15 listopada 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ustalenie właściciela przejmowanej nieruchomości nastąpiło w pierwszej kolejności na podstawie wydanych aktów własności ziemi, a dopiero w drugiej kolejności na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Sąd wyjaśnił, iż akty własności ziemi otrzymywali posiadacze gruntów, którzy nie mieli dokumentów własności a posiadali ziemię i na podstawie tych aktów następowało wpisywanie posiadaczy do ksiąg wieczystych z jednoczesnym wykreśleniem z ksiąg wieczystych dotychczasowych właścicieli. Orzeczenia sądowe w przedmiocie spadkobrania nie mogły obalić aktów własności ziemi, które miały także pierwszeństwo przeciwko orzeczeniom spadkowym. H.N., jak stwierdził Sąd, otrzymała akt własności odnośnie działek wymienionych i ona była właścicielem nieruchomości, a nie osoba wpisana do księgi wieczystej. Z powyższych względów nieruchomość nie stanowiła współwłasności, i była wyłączną własnością H.N. Odszkodowanie zostało więc przyznane H.N. i w całości jej wypłacone. Oceniając wówczas decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż H.N. żyła w chwili ustalenia odszkodowania i ona występowała w tym postępowaniu. W chwili przyjęcia nieruchomości były one użytkami rolnymi i jako działki rolne były uprawiane. Odszkodowanie mogło być więc ustalone jako odszkodowanie za grunty rolne, gdyż gdyby nie ich przejęcie pozostałyby użytkami rolnymi i przy ewentualnej sprzedaży mogłyby osiągnąć ceny jak za użytki rolne, skoro takimi dalej zostałyby. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił także, iż fakt przejęcia nieruchomości rolnych na cele budowlane nie daje w żadnym wypadku podstawy wypłaty odszkodowania jak za działki budowlane. Tylko bowiem w wypadku przejęcia nieruchomości, które już uprzednio były prowadzone jako budowlane byłaby podstawa oszacowania ich jako terenów budowlanych. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie było więc ustalenie, czy w sprawie pojawiły się nowe fakty i dowody, które nie były znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w chwili wyrokowania, tj. w dniu 15 listopada 1999 r. Z analizy treści skargi nie wynika jakie nowe dowody i fakty w sprawie się pojawiły. Zarzuty wyartykułowane w skardze (nieprawidłowe wyliczenie kwoty odszkodowania, brak udziału w postępowaniu administracyjnym H.N.) sprowadzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 15 listopada 1999 r., którym związany uznał się organ administracji, i którego to stanowisko w pełni zaaprobował. Wyrok jest prawomocny. Istnienie zaś prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję skutkuje wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Sąd zauważa, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1999 r. jest wyrazem pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji – dokonanej przez sąd. Orzeczenie takie oznacza nie tylko, że skarga nie była uzasadniona, ale również, że w sprawie zaskarżonej decyzji nie nastąpiło naruszenie prawa (w szczególności powodujące nieważność decyzji). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Warszawa 2006, s. 365-366; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Tak więc zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa, podlegającej już ocenie przez sąd administracyjny i co, do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem stanowiłoby w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7