I SA/Wa 802/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zmieniającą własną ostateczną decyzję z [...] października 2014 r. w zakresie oznaczonego nią okresu pobierania przez odwołującą się zasiłku rodzinnego i ponownie ustalającej ten okres. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Ostateczną decyzją z [...] października 2014 r., wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.", Burmistrz Miasta i Gminy P. przyznał M. S., na trójkę dzieci zasiłki rodzinne na okres zasiłkowy od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. wraz z dodatkami do tych zasiłków. Ustalając wówczas prawo do zasiłku rodzinnego organ brał po uwagę łączny dochód uzyskiwany przez członków rodziny w roku 2013 w kwocie [...] zł, co przekładało się na miesięczny dochód na poziomie [...] złotych, a więc [...] zł na osobę w rodzinie, która składała się z pięciu osób. Podstawą ustalenia powyższego dochodu były alimenty uzyskiwane na dwójkę dzieci, dochód z tytułu zatrudnienia M. S. oraz dochód jej partnera – T. B. z tytułu pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło zawartej z firmą K. sp. z o.o. z L. W dniu 17 grudnia 2014 r. M. S. przedłożyła w organie pierwszej instancji oświadczyła, że jej partner otrzymał w miesiącu listopadzie 2014 r. wynagrodzenie z firmy C. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., której podwykonawcą była firma K. sp. z o.o., w kwocie [...] złotych. Wynagrodzenie to związane było z umową zlecenia zawartą z ww. firmą, na usługi [...]. W tym stanie rzeczy Burmistrz Miasta i Gminy P. uznając, że ww. wynagrodzenie jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r., zawiadomieniem z 18 grudnia 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie weryfikacji prawa do świadczeń rodzinnych M. S., w efekcie którego decyzją z [..] grudnia 2014 r. orzekł o zmianie swojej ostatecznej decyzji z [...] października 2014 r. w ten sposób, że: ustalił okres na jaki przyznano zasiłki rodzinne do 30 listopada 2014 r.; uchylił wypłatę świadczeń dla osób uprawnionych od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 października 2015 r. (w decyzji omyłkowo podano rok 2014.); w pozostałym zakresie decyzję z [...] października 2014 r. pozostawił bez zmian. Jednocześnie nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 11 i pkt 24 lit. c, art. 5 ust. 1 ust. 4b, art. 24 ust. 7, art. 25, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a., a także § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3). W motywach zaś tej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy P. wywodził, że dochód na osobę w rodzinie przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia w miesiącu listopadzie 2014 r. wyniósł miesięcznie łącznie [...] złotych, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...] złotych i przekraczało kryterium dochodowe (574 złote) uprawniające do świadczenia. Przy czym wysokość przekroczenia tego kryterium była wyższa niż najniższy zasiłek rodzinny (71 złotych), a więc nie zachodziła, zdaniem organu, sytuacji objęta hipotezą nomy zawartej w art. 5 ust. 3 u.ś.r., pozwalająca na przyznanie świadczenia. W konkluzji zaś tej decyzji odwołał się on do art. 24 ust. 7 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. Od decyzji tej M. S. wniosła odwołanie, kwestionując sposób wyliczenia dochodu. Wskazywał mianowicie, że w listopadzie 2014 r. na faktyczny dochód rodziny składały się jej wynagrodzenie za prace w kwocie [...] złotych netto oraz wynagrodzenie jej partnera w kwocie [...] złotych. Z tego względu niezrozumiałe są dla niej wyliczenia organu. Wskazywała również, że za kilka dni otrzymają oni z zakładów pracy informacje o dochodach za 2014 r. (PIT 11) które będą faktycznym odzwierciedleniem uzyskiwanych przez nich dochodów. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Odwołując się do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. Kolegium podniosło, że ustawodawca uzależnił prawo do świadczeń rodzinnych od spełnienia kryterium dochodowego, który w przypadku rodziny stanowi dochód rodziny, tj. suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W dalszej kolejności powołując się na art. 5 ust. 4b tej ustawy wywodziło, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Taka właśnie sytuacja, zdaniem organu, nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Kolegium podnosiło również, odwołując się do definicji dochodu uzyskanego oraz utraconego (art. 3 pkt 23 i 24 ustawy), że wyłączeniu z kategorii dochodu uzyskanego jak też utraconego podlegają dochody uzyskiwane z tytułu pracy na podstawie umowy o dzieło. Z tego względu mimo, że w roku obejmującym okres zasiłkowy partner odwołującej się faktycznie nie uzyskiwał dochodów z umów o dzieło, które były podstawą ustalenia dochodu za rok 2013, to nie można ich traktować jako dochód utracony i pomniejszyć o nie dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń. W konsekwencji z prawidłowe uznawała zsumowanie przez organ pierwszej instancji dochodu uzyskanego w 2013 r. (w całości) z dochodem uzyskanym w przez jej partnera w roku 2014. Na powyższą decyzję M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom, że przy jej wydawaniu organy dwukrotnie policzyły dochód jej partnera za miesiąc listopada i nawet nie wzięły pod uwagę kwot z wydruku bankowego oraz z rachunku, które były tożsame. Podnosiła także, że jej partner zatrudniony jest faktycznie w firmie K. która jest podwykonawcą firmy C. sp. z o.o. sp.k. Z tego względu to ta pierwsza firma wypłaca wynagrodzenia pracownikom K. Przy czym był to jedyny dochód jej partnera. Do skargi dołączyła ona rozliczenia podatkowe za rok 2014 (PIT 37), a także informację o dochodach oraz pobranych na podatek dochodowy za rok 2014 (PIT 11), które miały dokumentować, że dochody rodziny, w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwalifikowały skarżącą do otrzymywania zasiłku rodzinnego na trójkę dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przy czym wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w celu weryfikacji ostatecznej decyzji z [...] października 2014 r. Sąd, stosowanie do art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) przywoływanej dalej jako "u.ś.r.", które regulują m.in. tryb i warunki przyznawania zasiłków rodzinnych oraz związanych z nimi dodatków, a także umożliwiają w ściśle określonych okolicznościach faktycznych weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych ustalających prawo do świadczeń rodzinnych (w tym m.in. wspomnianych zasiłków). Prawo do zasiłku rodzinnego wedle art. 5 ust. 1 tej ustawy przysługuje określonym przez ustawodawcę osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczaniu na osobę nie przekracza 574 złote. Definicje dochodu rodziny jak też dochodu członka rodziny zawarte zostały w art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. Tak więc zgodnie z tymi przepisami dochód rodziny stanowi sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4 b powołanej ustawy. W ust. 4 do 4b, art. 5 uregulowano z kolei sytuację, kiedy w roku poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku członek rodziny uzyskał bądź utracił dochód. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny [...] po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny [...] powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b). Same natomiast pojęcia dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 23 i 24 u.ś.r. i tak zgodnie z brzmieniem tych przepisów obowiązującym przed dniem 3 września 2015 r. (miarodajnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) "uzyskanie dochodu" oznaczało uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art. 3 pkt 24 lit.c), a "utrata dochodu" - utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art. 3 pkt 23 lit. c). W art. 32 ust. 1 u.ś.r. z kolei ustawodawca przewidział, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli m.in. uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast art. 24 ust. 7 tej ustawy określa od kiedy w związku z uzyskaniem przez członka rodziny dochodu powodującego utratę prawa do świadczeń rodzinnych świadczenia te nie przysługują stanowiąc, że w takiej sytuacji świadczenia nie przysługują po pierwszym miesiącu do miesiąc, w którym dochód został uzyskany. Analizując funkcję powyższych przepisów można dostrzec, że instytucje dochodu utraconego oraz uzyskanego ustawodawca stworzył, aby zaktualizować dochód rodziny ustalany w celu określenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych, a także by świadczenia te w okresie zasiłkowym wypłacane były jedynie w sytuacji, gdy realny dochód będącej ich beneficjentem rodziny, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, nie przekraczał ustanowionego kryterium dochodowego. Takie zaktualizowanie było potrzebne, gdyż z analizy takich pojęć, jak "dochód rodziny" i "okres zasiłkowy" wynika, że pomiędzy okresem, który jest istotny dla ustalenia dochodu rodziny, a czasem ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnym, może upłynąć na tyle dużo czasu, że mogą nastąpić istotne zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Zatem, jeżeli funkcją tych przepisów (ich ratio legis) ma być zaktualizowanie dochodu rodziny na czas ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnych, a także ich pobierania, to należy przyjąć, że na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r. uzyskiwany w roku obejmującym okres zasiłkowy dochód nie powinien powiększać dochodu rodziny, jeżeli jego uzyskanie związane jest jednocześnie z utratą źródła dochodu, który służył do ustalenia dochodu rodziny w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy, bądź gdy jest ona – jak miało to w niniejszej sprawie - jedynie spowodowany zmianą formuły prawnej zatrudnienia. Sama zmiana formy cywilnoprawnej umowy w oparciu, o która wykonywane są prace będące źródłem dochodu członka rodziny, następująca po roku poprzedzającym okres zasiłkowy nie mieści się, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w normatywnym zakresie pojęcia dochodu uzyskanego. Jego istotą jest wszak zaistnienie zmiany in plus w sytuacji finansowej rodziny spowodowanej m.in. "uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a nie zaistnieniem irrelewantnych z tego punktu widzenia zmian formy zatrudnienia. Oceniając zatem, czy w konkretnym stanie faktycznym zaistniały okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. (a więc zmiana sytuacji dochodowej rodziny powodująca utratę prawa do świadczeń), organ w procesie wykładni art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. nie powinien ograniczać się do dekodowania normy prawnej w nich zawartej li tylko w oparciu o reguły wykładni językowej, ale winien to uczynić w oparciu o wykładnię celowościową. Tym bardzie, że nie powinno się tracić z pola widzenia faktu, że analizowany akt normatywny stanowi konkretyzację przewidzianych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zdań państwa w zakresie polityki społecznej i ekonomicznej, która winna uwzględniać dobra rodziny. A także przewidzianego tym przepisem prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodzin wielodzietnych i niepełnych do pomocy ze strony władzy publicznej. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje zaś fakt, że uzyskany w listopadzie 2014 r., jak też kolejnych miesiącach dochód konkubenta skarżącej (będącego członkiem rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy) był jedynym jego dochodem. Jego zaś źródłem było wykonywanie umowy o zlecenia, na podstawie której de facto kontynuował on tożsame rodzajowo prace polegające na [...], jak te które wykonywał w roku poprzedzającym okres zasiłkowy w ramach umów o dzieło (vide umowy z [...].01.2013 r., [...].06.2013 r. i [...].02.2014 r. – k.14-16 akt administracyjnych, a także załączona do skargi kopia umowy zlecenia z [...].10.2014 r. – k. 6 akt sądowych). Błędne zakwalifikowanie przez organy tego dochodu jako "dochodu uzyskanego", będące efektem zastosowania przez nie czysto językowej wykładni przepisów art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r., bez skonfrontowania jej rezultatów z rezultatami osiągniętymi przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej, doprowadziło do wykreowania niezawartej w tych przepisach normy prawnej, według której możliwe było stworzenie swoistej fikcji posiadania przez członka rodziny w okresie zasiłkowym zarówno dochodu z tytułu umowy o dzieło (choć realnie go wówczas nie uzyskiwał) jak i z tytułu pracy na podstawie umowy zlecenia, a przez to bezpodstawne zawyżenie dochodu rodziny i pozbawienie jej przez to prawa do świadczeń, ze względu na rzekome przekroczenie ustanowionego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. kryterium dochodowego, w następstwie dokonania, na zasadzie art. 32 ust. 1 u.ś.r. zmiany ostatecznej decyzji przyznającej te świadczenia. Interpretacja ww. przepisów dokonana przez organy sprzeczna był więc bez wątpienia z ich ratio legis, a to z kolei doprowadziło do wydania aktu administracyjnego, który nie tylko je naruszał, ale wręcz jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, czy ustanowionych w art. 71 ust. 1 tejże Konstytucji gwarancji wsparcia ze strony Państwa rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej. W tym stanie rzeczy Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Mając zaś na względzie, że w okolicznościach faktyczno-prawnych rozpoznawanej sprawy okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r., które legły u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzające do zmiany na tej podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] października 2014 r. w rzeczywistości nie zaistniały, prowadzone w tym przedmiocie przez ów organ postępowanie administracyjne uznać należało za bezprzedmiotowe. W konsekwencji czego podlegać ono musiało umorzeniu, o czym Sąd - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.