I SA/Wa 802/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka [...]. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 154, 155 i 162 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 154, 155 i 162 k.p.a. i stwierdził, że każdy z tych przepisów stanowi podstawę prawną weryfikacji decyzji administracyjnej. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Organ I instancji jako podstawę prawną wadliwej decyzji wskazał przepisy prawa, które mają charakter niekonkurencyjny a zatem dotyczą innych stanów faktycznych. Już tylko z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, decyzja Wojewody jest nieprawidłowa i wymaga uchylenia. Nadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu administracji jest ustalenie przedmiotu żądania strony. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się jedynie lakonicznie do przesłanek z art. 154 k.p.a. i równocześnie jednozdaniowo ocenił występowanie przesłanek z art. 155 i 162 k.p.a. Tym samym wydał w sprawie jedną decyzję opartą na trzech przepisach prawnych mających charakter niekonkurencyjny. W ocenie organu odwoławczego organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 107 §1 k.p.a. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Miasto [...] zarzuciło naruszenie: - art. 61 §1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t.j.) – poprzez błędne przyjęcie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że Wojewoda [...] nie ustalił zakresu żądania P. S.A., - art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t.j.) – poprzez błędne zastosowanie tegoż artykułu i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], - art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t.j.) – poprzez nie zastosowanie tegoż artykułu i nie utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś w myśl §4 powoływanego przepisu o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W takim zawiadomieniu organ wskazuje nie tylko czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na żądanie strony, ale także jakie postępowanie zostało wszczęte i w jakim trybie. W przedmiotowej sprawie brak jest zawiadomienia z art. 61 §4 k.p.a. i wobec tego nie jest wiadome czy postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu czy na żądanie P. S.A. Nie można również tego ustalić na podstawie treści decyzji. Organ wyznaczył rozprawę, ale z zawiadomienia o rozprawie nie wynika w jakiej sprawie została rozprawa wyznaczona, gdyż wskazano tylko, że jest to rozprawa w sprawie nieruchomości. Okoliczności te mają bardzo istotne znaczenie, gdyż wszczęcie postępowania na żądanie podmiotu, który o to występuje może nastąpić tylko wówczas gdy podmiot ten ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Gdy z żądaniem występuje osoba niebędąca stroną to zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie nie jest wiadome z jakich powodów organ I instancji uznał P. S.A. za stronę postępowania. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną może toczyć się w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i rozdziale 13 k.p.a. Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, wskazanej nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ustalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i gmina, która nabyła mienie oraz podmiot, który wykaże się tytułem prawnym do mienia objętego decyzją komunalizacyjną. P. S.A. nie było stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją komunalizacyjną. W kwestii legitymacji P. S.A. w sprawach komunalizacji mienia na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zapadło szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych a ukoronowaniem tego jest uchwała 7 s. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16. Z treści tej uchwały oraz powołanego w jej uzasadnieniu orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że samo pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. S.A. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że P. S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Z akt sprawy nie wynika by organ I instancji w ogóle tą kwestią się zajmował, nie wyjaśnił czy przedsiębiorstwo P. S.A. ma przymiot strony i prowadził postępowanie z udziałem tego podmiotu jako strony. W sytuacji gdy P. S.A. nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości to organ winien wydać postanowienie o jakim stanowi art. 61a §1 k.p.a. Natomiast w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu brak jest podstaw do traktowania P. S.A. jako strony takiego postępowania w sytuacji gdy nie legitymuje się prawem rzeczowym do nieruchomości. Żądając wszczęcia postępowania podmiot, który o to występuje obowiązany jest wskazać w jakim trybie żąda wszczęcia postępowania, gdyż organ jest związany granicami wniosku i nie może za żądającego decydować o trybie wszczętego na wniosek postępowania. Natomiast w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu organ winien precyzyjnie określić w jakim trybie nadzorczym to postępowanie wszczyna. Rację ma organ odwoławczy, że wydanie decyzji na podstawie trybów nadzorczych określonych w art. 154, art. 155 i art. 162 k.p.a. jest niedopuszczalne. Tryby wskazane w tych przepisach są niekonkurencyjne, dotyczą różnych rodzajów wadliwości decyzji, inne są przesłanki zastosowania tych trybów i nie mogą podlegać rozpoznaniu w jednym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją odnoszącą się do tych wszystkich trybów. Także zasadnie organ odwoławczy zarzucił naruszenie art. 107 §3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie i nie pozwala na ocenę zasadności rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniło uchylenie decyzji zawierającej te wady. Zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ ten uchylił decyzją Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji należy uznać za zgodną z art. 138 §2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] uporządkuje kwestie proceduralne zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i stosownie do tego podejmie właściwe rozstrzygnięcie. Przede wszystkim w sposób nie budzący wątpliwości wyrazi stanowisko co do tego czy rozpoznaje żądanie P. S.A. o wszczęcie postępowania czy też wszczyna je z urzędu. Jeśli jest to postępowanie na żądanie P. S.A. to ustali wszczęcia jakiego postępowania żądają P. S.A. i wystosuje zawiadomienie o jakim mowa w art. 61 §4 k.p.a. Następnie wyjaśni czy P. S.A. mają przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda i w zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte z urzędu to organ zawiadomi, zgodnie z art. 61 §4 k.p.a., konkretnie, w którym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji komunalizacyjnej postępowanie zostało wszczęte organ ustali krąg stron tego postępowania z uwzględnieniem stanowiska w sprawie legitymacji P. S.A. zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu. Wydane rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 §3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.