I SA/Wa 802/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. i M. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku wniosków A. M. i M. F. (Skarżący) oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] del. do Prokuratury Regionalnej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Inwestycji i Rozwoju ww. decyzją z [...] maja 2019 r. po rozpoznaniu wniosku A. M. z [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. organ wskazał, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., prawidłowo bowiem ustalono stan faktyczny i prawny tej nieruchomości i nie dopuszczono się rażącego naruszenia prawa. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej i jednocześnie do jej jedynej spadkobierczyni nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto organ nadzoru w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. prawidłowo ocenił, iż w ww. orzeczeniach dekretowych błędnie przyjęto, jakoby nie było możliwości pogodzenia dalszego korzystania z ww. nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem planistycznym, a w konsekwencji stwierdził nieważność orzeczeń z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1953 r. Zgodnie bowiem z obowiązującym wówczas dla tej nieruchomości ogólnym planem zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r., teren tej nieruchomości znajdował się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę luźną, grupową o 2 kondygnacjach do wys. 9 m z dopuszczeniem 30 % powierzchni zabudowy, a nie na cele publiczne, na co wskazywały organy dekretowe. We wnioskach Skarżących oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] del. do Prokuratury Regionalnej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2019 r. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 29, art. 30 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przede wszystkim poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. pomimo skierowania jej do zmarłej D. M. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne: nr [...],[...] (stanowiące własność [...] w użytkowaniu wieczystym), nr [...] i [...] – droga ul. [...] (stanowiące własność [...]) i nr [...] (stanowiąca własność Skarbu Państwa - droga ul. [...]). Aktualne pozostają też ustalenia Ministra Inwestycji i Rozwoju dotyczące stron postępowania nadzorczego. Nieruchomość ta objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z ustaleniem Ministra Budownictwa w dniu 13 stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek S. M. o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do tego gruntu z uwagi na konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1954 r. utrzymało w mocy ww. orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. Minister Budownictwa decyzją z [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność ww. orzeczeń dekretowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Decyzja ta nie została zaskarżona. Minister Rozwoju za słuszną uznał ocenę organu nadzoru, że organy dekretowe niezasadnie odmówiły przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej naruszając tym samym w sposób rażący przepis art. 7 ust. 2 ww. dekretu, co prawidłowo wykazał Minister Budownictwa w decyzji z [...] maja 2007 r. i co potwierdził Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji z [...] maja 2019 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżących, Minister Rozwoju zgodził się z organem nadzoru I instancji, że w okolicznościach tej sprawy skierowanie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. do zmarłej D. M., a także do jej jedynej spadkobierczyni - córki M. M. (obecnie [...]), nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stronami postępowania w trybie nadzoru prowadzonego w stosunku do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są byli właściciele nieruchomości lub ich udokumentowani następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie prawa rzeczowe do takiej nieruchomości. Zatem w decyzji nadzorczej Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. jako strony postępowania wskazano następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości, w tym D. M., jak również użytkowników wieczystych gruntu. W dacie wydania decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. D. M. nie żyła. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż zmarła ona w dniu [...] stycznia 2003 r., tj. w trakcie prowadzonego postępowania z wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności orzeczeń z [...] stycznia 1954 r. oraz z [...] sierpnia 1953 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. została skierowana zarówno do nieżyjącej już w ww. dacie D.M., jak i do M. M. (obecnie F.) będącej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...] jedyną spadkobierczynią D.M. Organ wskazał, że postępowanie nadzorcze prowadzone było z udziałem D.M. oraz M. F., w tym kierowano do nich pisma o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego, a także postanowienia o zawieszeniu i o podjęciu postępowania. Wskazana korespondencja kierowana do D.M. była odbierana, tym samym organ administracji utwierdzany był w przekonaniu o prawidłowo ustalonym kręgu stron tego postępowania. Ponadto jedyna spadkobierczyni D.M., jej córka M. F., również będąca stroną prowadzonego postępowania nie powiadomiła organu nadzoru, na żadnym etapie prowadzonego postępowania o śmierci D.M., godząc się w ten sposób na skierowanie wydanej w sprawie decyzji do zmarłej. Tym samym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, obok innych osób - stron, w tym następców prawnych tej zmarłej osoby nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. Minister nie stwierdził również, aby kwestionowana decyzja nadzorcza była obciążona innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być wykładnią rozszerzającą. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r., podczas gdy decyzja ta skierowana była do osób zmarłych – M. K. i J. K. oraz D.M. oraz orzekała o ich prawach i obowiązkach, pomimo iż jako osoby nieżyjące nie posiadali on zdolności prawnej i nie mogli być stroną postępowania, co skutkuje nieważnością decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: - wydruk zupełnej treści księgi wieczystej [...] prowadzonej dla lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. ul. [...] m. [...]; - odpisu skróconego aktu zgonu M. K., syna S. i W., zmarłego dnia [...] maja 1999 r., nr [...]; - odpisu skróconego aktu zgonu J. K., córki L. i K., zmarłej dnia [...] września 1987 r., nr [...]; na okoliczność: zgonu M. K. w dniu [...] maja 1999 r., tj. przed wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r.; zgonu J. K. w dniu [...] września 1987 r., tj. przed wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz stwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. oraz z [...] stycznia 1954 r. wszczęte na wniosek E. M., który wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2000 r., zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do osób zmarłych. Jak wynika z rozdzielnika decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. M. K. i J. K. (pkt 6 i 7 rozdzielnika) byli traktowani jako właściciele lokalu nr [...], jako strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. art 140 k.p.a. Odnosząc się zaś, do kwestii skierowania decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. do zmarłej w dniu [...] stycznia 2003 r. D.M., stwierdzić należy, iż skierowanie decyzji również do M. F., będącej spadkobierczynią D.M., nie zmienia faktu, iż decyzja Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. skierowana była do osoby zmarłej oraz orzekała o jej prawach i obowiązkach, jako strony postępowania, pomimo iż jako osoba nieżyjąca D. M. nie posiadała zdolności prawnej i nie mogła być stroną postępowania. Skoro zatem w tej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie w trybie nadzorczym decyzje Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. i Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżone w sprawie decyzje zostały wydane w trybie tzw. "nadzoru nad nadzorem". Z ugruntowanego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rozwoju stwierdził, że decyzja skierowana do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przy jednoczesnym skierowaniu jej do spadkobierców tej osoby. O rażącym naruszeniu prawa przez Ministra Budownictwa można by mówić jedynie wówczas, gdyby nieustalenie faktu śmierci D.M. nastąpiło na skutek świadomego działania organu, na skutek jego niedbalstwa i ewidentnych braków w zgromadzonym materiale dowodowym, a ponadto gdyby naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i gdyby godziło w interesy spadkobierców zmarłej. Tymczasem, analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wskazuje na brak uchybień organu w ustaleniu stron postępowania oraz o staranności w zapewnieniu wszystkim osobom mającym przymiot strony czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rażąco narusza prawo uczynienie stroną decyzji osoby zmarłej jedynie w sytuacji pozbawienia spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12 i z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1515/17). Niezrozumiałe jest natomiast czynienie organowi nadzoru zarzutu, który stanowi zupełnie nowe okoliczności (tj. nieuwzględnienie śmierci małżonków [...]), niebędące przedmiotem analizy tego organu w postępowaniu nadzorczym. Jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, następcą prawnym małżonków K. jest W. K., który nie poinformował organu o śmierci małżonków K. i nigdy nie podnosił zarzutu skierowania decyzji z [...] maja 2007 r. do zmarłych małżonków K. lub braku udziału stron w postępowaniu. Należy przy tym zauważyć, że nie byli oni adresatami decyzji dekretowych, których nieważność stwierdzono decyzją z [...] maja 2007 r. Ponadto, kontrolowane obecnie decyzje organu nadzoru z [...] maja 2019 r. oraz z [...] stycznia 2020 r. były doręczone ich spadkobiercom. Ponadto brak zapewnienia czynnego udziału stronie postępowania może być rozpatrywany jedynie w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 k.p.a. Ponadto, tego rodzaju zarzut, może być efektywnie podniesiony wyłącznie przez podmiot, którego prawa do czynnego udziału w postępowaniu zostały naruszone (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 489/17). Z podanych powodów Sąd stwierdził, że wydane w sprawie w trybie "nadzoru nad nadzorem" decyzje są zgodne z prawem. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).