I SA/Wa 803/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Zarządu Powiatu [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 803/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...] reprezentowanego przez Dyrektora Powiatu Zarządu Dróg w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1997 roku przez Powiat [...] własności części nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], arkusz 1, stanowiącej fragment dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu [...]-[...]-[...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 roku własność R. [...] w K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2008 roku i z dnia [...] sierpnia 2009 roku Wojewoda [...] orzekł o nabyciu z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własności nieruchomości położonej w K. gm. K., obręb [...], arkusz mapy 1, oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Decyzje te były eliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 roku, syg. akt I SA/Wa 1679/08. W uzasadnieniu wskazywano na brak dokumentów potwierdzających to, że przedmiotowe działki stanowiły pas drogowy na dzień dnia 31 grudnia 1998 roku oraz brak wyjaśnienia na czym polegało władztwo publiczne. Sąd administracyjny wskazywał, że w tym zakresie winno być przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku wyżej wskazanych działek, jako zajętych pod drogę publiczną przez Powiat [...], a stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 roku własność R. [...] w K. Od decyzji organu I Instancji odwołanie złożył Zarząd Powiatu [...] gdzie podnoszono, że zaistniały przesłanki zajętości i władztwa publicznoprawnego przedmiotowych działek. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zważył, że zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną( DZ.U nr 133, poz. 872 dalej jako przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte po drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie wskazanego przepisu art. 73 ust.1 uzależnione było od spełnienia następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego; - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy wskazywał, że nieruchomość położona w gminie K., obręb [...], arkusz 1, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, które wydzieliły się z działek nr [...], nr [...] i nr [...], objęte księgą wieczystą KW nr [...] stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 roku własność R. [...] w K. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2002 roku przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez P. S. Na podstawie art. 6 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w województwie [...] (DZ. U nr 30, poz. 151 ze zm.) – droga publiczna relacji [...] – [...] – [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na mocy art. 103 ust.3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi krajowe i drogi wojewódzkie, nie wymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich( DZ.U nr 160, poz. 1071) stały się z dniem 1 stycznia 1999 roku drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wymieniona we wskazanych załącznikach i dlatego została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Przepis art. 73 ust.1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną daje podstawy do przejęcia nieruchomości, które faktycznie były zajęte pod drogi publiczne. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej gruntów wsi K., gmina K. i gruntów wsi O. gm. L. z 1972 roku z której wynika, że droga o szerokości 3,5 m kończyła się przy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie dochodziła do działki oznaczonej ówcześnie nr [...], nr [...] i nr [...]. Następnie organ podniósł, że w piśmie z dnia 25 lutego 2011 roku R. [...] wskazał, że przez działki nr [...],nr [...],nr [...] nigdy nie przebiegała droga publiczna. R. [...] w K. będąc jeszcze właścicielem(do 2002 roku) przeznaczył część działki nr [...] na drogę dojazdową, ale tylko na potrzeby własne w celu dojazdu do pryzm obornikowych, stogów ze słomą, jak również przejazdu własnego sprzętu rolniczego na teren pól w celu uprawy i zbiorów. Kolejnym argumentem podnoszonym przez organ było stanowisko skarżącego, iż z opisu liniowego drogi nr [...] z dnia 23 listopada 1998 roku wynika, że droga ta ma nawierzchnię gruntową, naturalną z niewydzieloną jezdnią i poboczami. Taki sam wniosek wypływa z odwołania skarżącego z dnia 23 listopada 1998 roku. Zdaniem Ministra załączony wykaz dróg wojewódzkich z dnia 22 listopada 1998 roku nie potwierdza przebiegu drogi [...] – [...] przez przedmiotowe działki. Mając powyższe na uwadze, wobec niestwierdzenia, że działki nr [...], nr [...], nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęte pod drogę publiczną należało zdaniem organu uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku jest prawidłowa, a jej uzasadnienie znajduje oparcie w materiale dowodowym. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył Zarząd Powiatu [...]. Przedmiotowej decyzji zarzucał: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na nie uznaniu przez organ administracji publicznej, że przedmiotowy fragment drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu [...]- [...]– [...] miał charakter drogi publicznej i był we władaniu jednostki samorządu terytorialnego przed dniem 1 stycznia 1999 roku, w związku z czym organ naruszył art. 73 ust.1 ustawy przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; - orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że błędne jest ustalenie, że droga przebiegająca przez działki nr [...],[...] i [...] nie miała charakteru drogi publicznej. Ustalenia te miałyby wynikać między innymi z pisma R. [...] w K. z dnia 25 lutego 2011 roku. Zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę wcześniejszego pisma [...], że część działki stanowiła drogę publiczną o przebiegu [...]- [...] i była użytkowana przez wszystkich uczestników ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego błędny jest wniosek organu, że skoro nawierzchnia drogi jest gruntowa, to nie mogła ona być drogą o publicznym charakterze. O tym, że droga jest publiczna świadczy przede wszystkim sposób jej użytkowania. Publiczny charakter droga ma wówczas gdy jest użytkowana przez wszystkich uczestników, a nie tylko przez właściciela. W niniejszej sprawie dowodem takiego sposobu użytkowania drogi były oświadczenia mieszkańców gminy. Dowody z tych oświadczeń złożone przez skarżącego nie zostały wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający sprawę. O publicznym charakterze drogi zdaniem skarżącego świadczy również fakt, że droga ta była ujęta w rejestrze dróg publicznych jako część drogi wojewódzkiej nr [...] oraz, że były na tej drodze prowadzone przez zarządcę prace związane z utrzymaniem tej drogi. Dowody w tym zakresie przedstawione przez stronę nie zostały ocenione przez organ. Kolejnymi dowodami, które przemawiają, że przedmiotowe działki były zajęte pod drogę publiczną – był wykaz dróg wojewódzkich z dnia 22 listopada 1998 roku gdzie w punkcie [...] oznaczono przebieg drogi [...]- [...] oraz opis liniowy drogi nr [...] z dnia 23 listopada 1998 roku. Ważnym w ocenie skarżącego dokumentem potwierdzającym jego stanowisko jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1990 roku gdzie zaznaczona jest droga publiczna o przebiegu [...] – [...] – [...] – [...]. W ocenie skarżącego nie bez znaczenia jest fakt, że sam właściciel nieruchomości w roku 2003 oraz 2004 występował do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o uregulowanie stanu prawnego części jego działeki zajętych pod drogę publiczną. W jego ocenie dowody na których oparł swoje stanowisko Minister, a w szczególności wykazy zmian gruntowych z 2004 roku, oświadczenie P. S., protokół graniczny z dnia [...] kwietnia 2004 roku, projekt podziału – mapa obrazująca stan na dzień 15 marca 2004 roku nie mogą dowodzić czy droga oznaczona nr [...] miała charakter publiczny na dzień 31 grudnia 1998 roku. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania należy podnieść, iż trafny jest podnoszony przez skarżącego zarzut, iż organy nie dokonały oceny całości materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparły na części materiału dowodowego. W sytuacji gdy organ administracji publicznej nie dokonuje oceny pewnej kategorii dowodów, to naraża się na zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego, a zatem narusza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie sposób nie zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie dokonał oceny grupy dowodów przedstawionych przez skarżącego, które miałyby wskazywać, że zachodziły podstawy do uznania, iż przedmiotowe działki stanowiły część drogi publicznej i zachodziły podstawy do orzeczenia o przejściu prawa własności tych gruntów w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przywołany przez organ dowód w postaci pisma R. [...] w K. z dnia 25 lutego 2011 roku (właściciela działek nr [...], nr [...] i nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 roku) gdzie podmiot zaprzeczał, iż przez te nieruchomości przebiegała droga publiczna pozostaje w sprzeczności z jego wcześniejszym pismem z dnia 2 lutego 2011 roku. Taka zmiana stanowiska wymagała szczególnej ostrożności i wnikliwej oceny dowodu z tego dokumentu. Organ winien wyjaśnić dlaczego odmawia wiary wcześniejszemu pismu z dnia 2 lutego 2011 roku, a daje wiarę późniejszemu. Skarżąca przedstawiła szereg dowodów z dokumentów – wykaz dróg wojewódzkich z dnia 22 listopada 1998 roku z zaznaczeniem przebiegu drogi na odcinku [...] – [...], opis liniowy drogi nr [...], fragment mapy z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1990 roku z zaznaczeniem drogi [...]- [...]- [...]– [...], oświadczenia świadków o istnieniu i przebiegu drogi publicznej przez sporne działki, oświadczenia pracowników zarządcy drogi o czynnościach związanych z jej utrzymaniem, a wykonywanych na tej drodze przed 1 stycznia 1998 roku. W ocenie Sądu wyżej wskazane dowody winny być również przedmiotem szczegółowej oceny organu w kontekście czy zachodzą przesłanki z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Brak oceny tych dowodów powoduje, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171]. Samo stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż argumenty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, jak również wykaz dróg wojewódzkich z dnia 22 listopada 1998 roku nie potwierdzają przebiegu drogi publicznej przez przedmiotowe działki nie może zostać uznane za rozpatrzenie materiału dowodowego i prawidłową ocenę wskazanych dowodów. Organ jednoznacznie winien dokonać oceny poszczególnych dowodów w kontekście przesłanek z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna. Jeśli odmawia wiary poszczególnym dowodom to winien wskazać dlaczego. Organ w swojej argumentacji przywołuje między innymi dokumenty – mapę ewidencyjną gruntów wsi K. z 1972 roku oraz protokół graniczny z 29 kwietnia 2004 roku. Należy zauważyć, iż dowody te bezpośrednio nie obrazują stanu faktycznego na dzień 31 grudnia 1998 roku. Tak więc powołanie i ocena tego rodzaju dowodów musi nawiązywać i wskazywać na ich związek z istniejącym stanem faktycznym w dacie 31 grudnia 1998 roku. W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wymogi jakie stawia sporządzonemu uzasadnieniu art. 107 k.p.a. Nadto organ przeprowadzając ponownie postępowanie winien odnieść się również do stanowiska uczestnika postępowania, które zajął na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku, gdzie stwierdził, że w 2003 roku to Zarząd Powiatu wystąpił do niego wnioskiem o wykup gruntów i podział działek o numerach [...], [...], [...] celem lokalizacji drogi powiatowej [...]– [...]. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.