I SA/Wa 806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. B. i B. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. B. i B. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W., obręb [...], ozn. jako działka nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Orzeczenie powyższe zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Nieruchomość położona na terenie miasta W., obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] w W. – Etap [...] (odcinek od ulicy [...] do ulicy [...]). Z dniem kiedy ww. decyzja stała się ostateczna, powyższa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak [...] Wojewoda [...], realizując obowiązek wynikający z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej "specustawa", orzekł o ustaleniu na rzecz byłych właścicieli opisanej powyżej nieruchomości, tj. Z. B. i B. B. odszkodowania z tytułu pozbawienia ich tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa. Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., zawartej w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym z [...] lutego 2012 r. Szacując nieruchomość rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W ocenie organu operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Od powyższej decyzji Z. B. i B. B. wnieśli odwołanie podnosząc, że ustalona kwota jest za niska i nie odpowiada rynkowej wartości nieruchomości, a ponadto dokonane przejęcie nieruchomości uniemożliwia planowaną zabudowę pozostałej części. Jednocześnie strony wystąpiły o przyznanie nieruchomości zamiennej dającej możliwość pełnego zaspokojenia poniesionych strat. W następstwie rozpoznania ww. odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] stanowił operat szacunkowy z [...] lutego 2012 r. Wyceny gruntu dokonano na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołując się do treści operatu Minister podał, że biegła wskazała, iż wyceniana nieruchomość położona jest w północnej części W., w Dzielnicy [...] . Na północy i wschodzie graniczy, wzdłuż ul. [...] i [...], z [...], od południa z [...], a od wschodu z osiedlem [...]. Działka jest zagospodarowana jako część ogrodu z nasadzeniami drzew owocowych i ozdobnych. Na dzień wydania decyzji z.r.i.d. obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] zgodnie, z którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod ulicę główną. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W dalszej kolejności organ wskazał, że biegła wybrała 23 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością. Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła obliczyła na kwotę [...] zł., wartość występujących na działce składników budowlanych na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń roślinnych natomiast biegła oceniła na kwotę [...] zł. W ocenie Ministra analiza ww. operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto zdaniem organu opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Oparła się ona bowiem na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości oraz nieuwzględnienia w odszkodowaniu braku możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, Minister wskazał, że obowiązujące przepisy przewidują jedynie ustalenie w drodze decyzji, odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, nie przewidują natomiast przyznania w trybie administracyjnym odszkodowania za ewentualne zmniejszenie się wartości nieruchomości sąsiedniej. Natomiast w kwestii przyznania nieruchomości zamiennej Minister zauważył, że zgodnie z art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna, przepis ten jednak daje jedynie podstawę do przyjęcia bądź odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej. W ocenie organu z przepisu niniejszego nie wynika aby właściciel posiadał roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. B. i B. B., zarzucając organowi naruszenie: art. 18 ust. 1 specustawy, art. 130 ust. 2 u.g.n.; § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.; a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi powołali się ponadto na postępowanie odszkodowawcze dotyczące ich działki o nr [...] wskazując na różnice w "postępowaniu" organu odwoławczego. Skarżący wskazali ponadto, że przyznane odszkodowanie w ogóle nie uwzględnia utraty wartości pozostałej, niewywłaszczonej części ich nieruchomości, której wykorzystanie bez wywłaszczonej części, ich zdaniem, jest znacznie ograniczone. Podnieśli poza tym, że w związku z inwestycją drogową, Zakład [...] nabył znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomość za cenę [...] zł za m2 i to ta cena, w ich ocenie, powinna być przyjęta jako podstawa ustalenia ceny rynkowej. Pominięcie natomiast przez organ cen powstałych w oparciu o mechanizmy rynkowe spowodowało zaniżenie wartości gruntu i spowodowało, że przyznanie odszkodowania nie ma cech ekwiwalentności w stosunku do wartości jaką musieliby przeznaczyć na odzyskanie nieruchomości o podobnych cechach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strony poinformowane o treści wniosku organu nie wniosły zastrzeżeń i nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie zaś do przepisu art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania i przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też nie uchybiono w sposób istotny normom postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) – dalej "specustawa" oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej: "u.g.n.". W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Przy czym, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy należy przyjmować przeznaczenie nieruchomości, ustalone zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględniania ustaleń decyzji (tu decyzji z.r.i.d. z [...] października 2010 r.). W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego D. K., uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierał pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Biegła przeanalizowała rynek lokalny i biorąc pod uwagę przeznaczenie wycenianej nieruchomości z dnia wydania decyzji z.r.i.d. (pod ulicę główną) stwierdziła, że istnieje wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami "drogowymi", a więc nabywanymi na potrzeby inwestycji drogowych. Przyjęła podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, obejmując analizą 23 transakcje tego typu nieruchomościami, co w zupełności spełniało wymagania § 4 ust. 4 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do porównań przy tej metodzie przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Porównywane nieruchomości były nieruchomościami nabywanymi na "cel publiczny - cel komunikacyjny, rozbudowę drogi", co z kolei pozostaje w zgodzie z dyspozycją normy zawartej w § 36 ust. 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia. Sposób wyceny znajdujących się na gruncie naniesień, z punktu widzenia zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. i § 22 powołanego rozporządzenia także nie budzi zastrzeżeń. Biorąc powyższe pod uwagę uznać zatem należało, że podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut skargi, że ustalając wysokość odszkodowania organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności, że pozostała skarżącym niewywłaszczona część ich nieruchomości straciła na wartości. Jak słusznie wyjaśnił Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu swojej decyzji, obowiązujące przepisy prawa przewidują jedynie ustalenie odszkodowania, w drodze decyzji administracyjnej, za odjęte prawo własności. Brak jest natomiast regulacji pozwalającej na ustalenie odszkodowania, w postępowaniu administracyjnym, za utratę wartości nieruchomości sąsiedniej. Także podniesiona przez skarżących kwestia nie uwzględnienia przez organ okoliczności, iż w "bliźniaczym" postępowaniu organ odwoławczy zwracał się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości co do metodologii w zastosowanej przez niego wycenie, pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Są to bowiem dwa odrębne postępowania, dotyczące dwóch różnych nieruchomości, zakończone dwiema odrębnymi decyzjami. W tym stanie rzeczy wątpliwości co do wyceny w jednej sprawie, nie oznaczają automatycznie zaistnienia analogicznych wątpliwości w innej sprawie, choćby osoba rzeczoznawcy jak też zastosowana metodologia szacowania były tożsame. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności ww. operatu. Nie przedłożyli także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Z kolei powoływanie się na cenę uzyskaną ze sprzedaży na rzecz Zakładu [...] nieruchomości sąsiadującej z wycenianą działką, nie ma istotnego znaczenia dla oceny wiarygodności ustalonej w sprawie wartości rynkowej działki. Jednorazowa transakcja mająca za przedmiot konkretną nieruchomość nie może być bowiem miarodajna dla oceny wartości rynkowej innych nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy cena wówczas uzyskana znacznie odbiega od uzyskiwanych na rynku cen średnich za porównywalne nieruchomości. W ocenie Sądu w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie doszło również do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji zapewnił stronom prawo udziału w tym postępowaniu na wszystkich jego etapach, a przed wydaniem decyzji umożliwił im także zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zgromadzonych w sprawie dowodów, a zwłaszcza zapoznanie się ze sporządzonym operatem szacunkowym (vide pismo Wojewody [...] z [...].03.2012 r.). Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącymi, że obowiązku tego nie dochował organ odwoławczy, czym niewątpliwie uchybił art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie miało to zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Organ ten wszak nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a więc nie zgromadził dowodów, które stronom nie byłyby znane. Powoływanie się zaś przez strony na fakt uniemożliwienia im z tego względu zgłoszenia wniosku o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia wątpliwości, co do treści operatu (analogicznie jak uczynił to organ w innej sprawie) - w sytuacji gdy konkretnych wątpliwości, które winny być przez rzeczoznawcę wyjaśnione nie przedstawiają - nie uprawnia do wnioskowania, że zaniechanie ww. obowiązku mogło rzutować na wynik sprawy. Skoro zatem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak też w toku rozpoznawania sprawy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to wniesiona przez Z. B. i B. B. skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 i art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.