I SA/Wa 806/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu R. S. świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych i ustaleniu odpłatności za usługi. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o przyznaniu R. S. świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w okresie od [...] lutego 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. przez 3 dni w tygodniu, w wymiarze po 1 godzinie dziennie oraz ustalił odpłatność za jedną godzinę usług w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, iż R. S. spełnia kryteria określone w art. 50 ustawy o pomocy społecznej i wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych. Jest on osobą samotnie gospodarującą, osiągającą dochód miesięczny w wysokości [...] zł, przekraczający ustawowe kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Zgodnie z uchwałą Rady [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] osoby, których dochód przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego ponoszą odpłatność za udzielone świadczenie. Określona wysokość odpłatności odpowiada kwotom zawartym w/w uchwale. W ocenie organu pierwszej instancji zarówno wymiar, jak i zakres usług odpowiada uzasadnionym potrzebom strony i możliwościom pomocy społecznej. R. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy piśmie przekazującym akta administracyjne Prezydent [...] wskazał, że w 2019 r. dysponuje jedynie [...] godzinami usług opiekuńczych ([...] godzin miesięcznie), co spowodowało konieczność obniżenia ilości godzin tygodniowo do 3. Kolegium przytoczyło prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko odnoszące się do art. 50 ustawy o pomocy społecznej, zasad udzielania pomocy społecznej oraz charakteru decyzji wydanej w przedmiocie usług opiekuńczych (w tym wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1344/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 728/08) i podkreśliło, że w pełni podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach poglądy. Organ odwoławczy zaznaczył, że stan zdrowia odwołującego uzasadnia objęciem go pomocą w postaci usług opiekuńczych. Istotne też jest, że w sprawie nie nastąpiła odmowa przyznania świadczenia, lecz usługi opiekuńcze przyznano. Pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji działa w ramach uznania, zaś uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek - tak jak w przypadku odwołującego - organ może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. W ocenie Kolegium taki właśnie wymiar usług opiekuńczych mógł przyznać organ pierwszej instancji, w szczególności mając na względzie zdecydowanie mniejszą liczbę godzin do rozdysponowania aniżeli w roku ubiegłym. Kolegium przytoczyło ponadto wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 252/14. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S. podnosząc, że jest ona wadliwa i wnosząc o przyznanie usług w wymiarze 10 godzin tygodniowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że R. S. spełnia kryteria określone w art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) uprawniające do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych i przyznały świadczenie w okresie od [...] lutego 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. przez 3 dni w tygodniu, w wymiarze po 1 godzinie dziennie. W związku zaś z tym dochód skarżącego (świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł miesięcznie) przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pomocy społecznej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (tj. [...] zł) organy orzekające uznały jednocześnie, że zaistniały podstawy do ustalenia odpłatności za usługi w wysokości [...] zł za godzinę. Zauważyć trzeba, że wskazana kwota odpowiada stawkom określonym w załączniku nr 1 do uchwały Rady [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej i realizowane przez [...] w zakresie zadań własnych gminy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 253, poz. 6856). Zgodnie z powołaną uchwałą osoby, których dochód przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego ponoszą odpłatność za udzielone świadczenie. Stosownie zaś do § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały stawka za jedną godzinę usług opiekuńczych wynosi 2,5 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. [...] zł Zdaniem Sądu stanowisko organów odnośnie spełnienia przez skarżącego przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia nie budzi wątpliwości. Zgodnie z powołanym art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. (art. 50 ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 50 ust. 5 powołanej ustawy ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Z akt sprawy wynika, że R. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą w podeszłym wieku [...], bardzo schorowaną, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Zgodzić się zatem trzeba z organami orzekającymi, że wypełnia on kryteria uprawniające do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Nie budzi również wątpliwości, że dochód skarżącego ([...] zł miesięcznie) przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu jednakże organy rozpoznające niniejszą sprawę nie uzasadniły w sposób wyczerpujący wydanych rozstrzygnięć. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika dlaczego uznano, że w odniesieniu do wnioskodawcy przyznany w okresie od [...] lutego 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. zakres usług (tj. 3 dni w tygodniu, w wymiarze po 1 godzinie dziennie) jest wystarczający. Organy nie wyjaśniły jakie kryteria zdecydowały o wymiarze i zakresie przyznanego świadczenia, nieodnosząc się w istocie do sytuacji zdrowotnej, życiowej i materialnej wnioskodawcy oraz do jego potrzeb. Organy nie wyjaśniły dlaczego świadczenie przyznane zostało na w/w okres. Nie wykazano również jakie są możliwości organu pomocowego w zakresie świadczonych usług opiekuńczych. Informacja dotycząca liczby godzin opiekuńczych, którymi dysponuje OPS znalazła się co prawda w piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2019 r., przy którym przekazano akta sprawy wraz ze złożonym odwołaniem i które powołuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy powinny były jednak wykazać jaka liczba godzin została już rozdysponowana, jaki był zakres i wymiar przeciętnie przyznanego świadczenia, ile osób skorzystało już ze wskazanej formy pomocy. Podkreślić należy, że organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego zakres przyznanych skarżącemu usług uległ istotnemu zmniejszeniu. Wcześniej przyznane świadczenie obejmowało usługi w wymiarze 10 godzin tygodniowo (decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]), zaskarżoną decyzją przyznano je zaś w wymiarze 3 godzin tygodniowo. Zdaniem Sądu organ powinien zatem wykazać czy potrzeby skarżącego uległy zmianie (zmniejszyły się) czy też pozostały na dotychczasowym poziomie lub są większe. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami organu odwoławczego, że decyzja wydana w trybie art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. Nie znaczy to jednak, że organ administracji publicznej może podejmować decyzję w powyższym zakresie w sposób całkowicie dowolny, związany jest on bowiem przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że prawidłowe uzasadnienie, zwłaszcza na gruncie decyzji uznaniowej, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania, ale i sądowi administracyjnemu, możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Wydane decyzje są nadmiernie dowolne i przekraczają granice uznania administracyjnego. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie obejmuje danych umożliwiających kontrolę prawidłowości podjętych rozstrzygnięć. Stanowi to naruszenie prawa, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych decyzji organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie i dokona wnikliwej analizy sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy oraz jego potrzeb, a następnie wyczerpująco wyjaśni kryteria, które zdecydowały o wymiarze i zakresie przyznanego świadczenia, przy uwzględnieniu liczby godzin opiekuńczych, którymi dysponuje OPS oraz zasad ich rozdysponowywania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.