I SA/Wa 807/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 20010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Miasto O., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m², szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpili E. i R. S., Z. i A. S. oraz L. S. podnosząc, iż przedmiotowa decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Skarb Państwa nie legitymował się tytułem własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości - która cały czas należała do osoby prywatnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. - na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazując, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Minister stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wnioskodawcy są legitymowani do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Z przedstawionych przez wnioskodawców odpisów z ksiąg wieczystych oraz innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby skomunalizowana nieruchomość stanowiła ich własność. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem utworzona z części nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w drodze kilku decyzji Prezydenta Miasta O.. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych, odzwierciedlający stan prawny skomunalizowanej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa - a zatem nie korzystają z przymiotu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. i nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: L. S., R. i E. S. oraz A. i Z. S., wskazując, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Skomunalizowane grunty stanowiły ich własność, zaś wykaz zmian gruntowych znajdujący się w aktach sprawy jest całkowicie niewiarygodny. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Minister uznał, że powyższy wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. W całości podtrzymał swoje stanowisko, iż koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania - na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Miasto O., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² - ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu wnioskodawców. Dodał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawcy legitymują się prawem do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Podkreślił przy tym, że ustalenie takie musi nastąpić przed ewentualnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty. Minister stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 kpa - jak też przymiot ten nie przysługiwał im w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Jednocześnie - od tak pojmowanego interesu prawnego - należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba) który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. W związku z powyższym Minister uznał, że warunku zawartego z przepisie art. 28 kpa - gwarantującego uznanie wnioskodawców za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Ostrołęckiego - wnioskodawcy nie spełniają. Przedmiotowa nieruchomość została utworzona z części nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w drodze kilku decyzji Prezydenta Miasta O. (decyzja Urzędu Miejskiego w O. nr [...] z dnia [...].03.1982 r., nr [...] z dnia [...].03.1982 r., nr [...] z dnia [...].03.1982 r. oraz akt notarialny nr rep. [...] z dnia [...].12.1981 r.). Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych, odzwierciedlający stan prawny skomunalizowanej nieruchomości. Ustawa komunalizacyjna z dnia 10 maja 1990 r. - weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. i z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Podjęta w dniu [...] lipca 1997 r. decyzja Wojewody [...] posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny dotyczący nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] - jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Dodał, że zebrany materiał w żaden sposób nie potwierdził okoliczności zasygnalizowanych przez skarżących, również nie przedstawili oni dokumentów poświadczających, iż przysługuje im legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ostrołęckiego. Reasumując, Minister stwierdził, że ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, iż wnioskodawcy nie posiadali w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. W związku z powyższym uznał, że w świetle przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) - nie legitymowali się oni w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymują się w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa - wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego była uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 20010 r. nr [...] jako niezgodnej z prawem i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucał naruszenie szeregu przepisów postępowania: art. 6,7,8,9,75 §1, 76 §1, 77§1, 136 i 217 §1 kpa - mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podtrzymał też swoje dotychczasowe stanowisko, że zostały skomunalizowane grunty należące do osoby prywatnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy L. S. posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 156 § 1 k.p.a., gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto O., z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w Ostrołęce, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m². Stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które - żądając stwierdzenia nieważności decyzji - wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnośnie faktu, że L. S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. - bowiem nie przedstawił żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie wykazał, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła jego własność - jako darowizna od poprzedniego właściciela matki C. S., która nabyła ją także w drodze darowizny od brata M. M. - a w związku z tym nie podlegała komunalizacji. Skarżący powoływał się na fakt, że przedmiotowa nieruchomość zawsze stanowiła własność osoby prywatnej a nie Skarbu Państwa – najpierw jego wuja M. M., a następnie jego matki C. S., która darowała mu tę nieruchomość. Tymczasem - jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – decyzją z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] Urząd Miasta w O. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w O., nr [...], stanowiącą własność M. M. – pod budowę zaplecza Zakładu [...] w O.. Po wywłaszczeniu pozostała mu działka nr [...] o powierzchni [...] m², która podczas odnowienia ewidencji gruntów w 1994 r. otrzymała nowy numer [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Urząd Miasta w O. przekazał w użytkowanie dla Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. szereg nieruchomości - w tym działkę nr [...]. W 1987 r. dokonano podziału tych nieruchomości – w tym także działki nr [...], którą podzielona na dwie działki: nr [...] o powierzchni [...] m² oraz nr [...] o powierzchni [...] m². Tak wiec w tym momencie były dwie działki o tym samym numerze – działka należąca do Skarbu Państwa, a będąca w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. o powierzchni [...] m² oraz działka należąca do M. M. o powierzchni [...] m², która następnie podczas odnowienia ewidencji gruntów w 1994 r. otrzymała nowy numer [...]. Natomiast odnośnie działki nr [...] o powierzchni [...] m² - to Urząd Miasta w O. decyzją z dnia [...] marca 1987 r. orzekł o wygaśnięciu zarządu gruntów Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni [...] m² (składających się z działek nr [...] o powierzchni [...] m², nr [...] o powierzchni [...] m², nr [...] o powierzchni [...] m² oraz nr [...] o powierzchni [...] m²) - gdyż według zmienionego planu realizacyjnego bazy zaplecza Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. zostały one przeznaczone na drogę dojazdową do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Następnie podczas odnowienia ewidencji gruntów z ww. działek: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] powstała jedna działka o nr [...] i powierzchni [...] m² - która decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. została skomunalizowana na rzecz Miasta O. Tymczasem działka nr [...] (następnie nr [...]) o powierzchni [...] m² pozostawała w dalszym ciągu własnością M. M. W dniu [...] stycznia 1996 r. M. M. darował m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] m², swojej siostrze C. S., która następnie - także umową darowizny - podarowała ją swojemu synowi L. S. – skarżącemu decyzję komunalizacyjną. Z ustalonego stanu faktycznego ewidentnie wynika, że na skutek pomyłki organu przez jakiś czas dwie działki były oznaczone tym samym numerem [...] - przy czym jedna należała do Skarbu Państwa, druga zaś do M. M. Skarżący nie może rościć sobie prawa do działki należącej do Skarbu Państwa. Także umowa darowizny obejmowała działkę tylko o powierzchni [...] m² i taką powierzchnią skarżący dysponuje. Natomiast umowa ta nie dotyczyła powierzchni przekraczającej ten obszar – co do której skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał żadnych wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa - nie stanowiła zaś własności skarżącego L. S. Tym samym brak jest podstaw, aby uznać, że jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1997 r. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek, między innymi, L. S. - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji są prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.