I SA/Wa 807/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. H., L. T. i B. B., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie wydane w nastepującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], uchylającego w całości postanowienie Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2005 r. nr [...] i w tym zakresie orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku J. H., z dnia 14 maja 1948 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawnej ul. [...]/[...]), uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą: "[...]", stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, poprzez ustalenie, kto był właścicielem ww. nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz wzywające A. H., L. T., B. B., A. S. do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie - kto był właścicielem ww. nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu warszawsiego. Organ wskazał, ze wobec braku księgi wieczystej nie można przesądzić, czy właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...]/[...] w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) była osoba prawna, tj. "H. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" - co w swoich wnioskach składanych w toku postępowania podnoszą skarżący czy też osoba fizyczna, tj. J. H. - co sugeruje wniosek z dnia 14 maja 1948 r., jak i niewymienienie w majątku likwidowanej spółki "H. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" roszczeń o ustanowienie własności czasowej do gruntu położonego w W. ul. [...], [...], oznaczonego numerem hipotecznym [...]. Wobec wielu nieścisłości i braków w aktach sprawy - stwierdzenie, kto był właścicielem ww. nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. powinno odbyć się na drodze postępowania cywilnego, prowadzonego np. w trybie art. 189 k.p.c. Organ podkreslił, że ustalenie to jest niezbędne do przesadzenia, czy wnioskodawcom w niniejszym postępowaniu służy przymiot strony. Zgodnie bowiem z doktryną i orzecznictwem należy wyłączyć możliwość prowadzenia postępowania na wniosek udziałowców spółki lub ich spadkobierców, jeżeli spółka wykreślona została z rejestru. Kolegium podniosło, że organ administracji nie dysponuje instrumentami procesowymi, wystarczającymi do dokonania miarodajnych ustaleń, kto był właścicielem ww. nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.; jedynie sąd powszechny może definitywnie ww. kwestię rozstrzygnąć. W dniu 7 lipca 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek (datowany 18 czerwca 2009 r.) A. H., L. T. i B. B., w sprawie wszczęcia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2006 r. [...]. Poniesiono zarzut, iż postanowienie to narusza w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego art. 189 k.p.c. Zdaniem skarżacych kwestia własnośi nieruchomości powinna być rozstrzygnieta w postepowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest zatem przesłanek do uznania wydania go bez podstawy prawnej. Przepis zaś art. 189 k.p.c. nie mógł i nie stanowił matrialnoprawnej podstawy kwestionowanego postanowienia. Tryb ten został opisany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zagadnienia dotyczące istnienia prawa własności, ochrona własności, stan prawny i faktyczny wpisów w księdze wieczystej są zarezerwowane do właściwości sądów cywilnych. Organy administracji wobec braku zaświadczenia hipotecznego oraz uszkodzenia księgi hipotecznej nie są w stanie ustalić, kto był właścicielem nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu. W sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. [...] istnieje wątpliwość, kto był właścicielem spornej nieruchomości, w szczególności, czy nieruchomość objęta dekretem w przeddzień jego wejścia w życia stanowiła własność osoby fizycznej, tj. J. H., czy też osoby prawnej, tj. H. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady res iudicata. Postanowienie zostało skierowane do stron postępowania. Nie było niewykonalne. Wykonanie postanowienia nie spowoduje czynu zagrożonego karą. Postanowienie nie jest obarczone wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Zdaniem Kolegium nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wniosła A. H., L. T. i B. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. H., L. T. i B. B., o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ponownie rozpoznając sprawę podkreslił, iż niniejsza sprawa jest sprawą rozpoznawaną w trybie przepisów postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienie. Przedmiotem jej jest ocena legalności samego postanowienia, i to tylko odnośnie zaistnienia kwalifikowanych wad tego aktu. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 126 k.p.a., przy jednoczesnym braku tzw. przesłanek negatywnych wymienionych w § 2 tegoż artykułu. Organ podniółs, że skarżące jako podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia wskazały we wniosku wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. (wydanie postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Organ ponownie zwrócił uwagę, że postanowienie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest zatem przesłanek do uznania wydania go bez podstawy prawnej. Odnosząć się do oceny zaistnienia przesłanki polegającej na rażącym naruszenia prawa organ zauważył, iż nie wystarczy samo stwierdzenia, że postanowienie narusza prawo. Naruszenie to musi mieć charakter naruszenia kwalifikowanego, które ustawodawca określa jako "rażące". Ocena zaś, czy w danym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być dokonana nie tylko w kontekście stwierdzenia samej oczywistości naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale w kontekście znacznie szerszym, m.in. poprzez ocenę rodzaju naruszenia i skutków prawnych, jakie to naruszenie wywołuje. Kolegium stwierdziło brak świadectwa hipotecznego załączonego do wniosku z dnia 14 maja 1948 r. oraz brak możliwości wystawienia nowego zaświadczenia wobec uszkodzenia księgi hipotecznej. Organy administracji dysponują jedynie dwoma aktami notarialnymi zawartymi [...] kwietnia 1943 r. i [...] maja 1945 r. i dotyczącymi spornej nieruchomości. Jednakże wobec uszkodzenia księgi hipotecznej oraz braku zaświadczenia hipotecznego nie sposób ustalić, jakie były losy nieruchomości pomiędzy [...] kwietnia 1943 r. a 26 października 1945 r. oraz pomiędzy 26 października 1945 r. a [...] maja 1945 r. Bez wątpienia powstała zatem przeszkoda uniemożliwiająca ustalenia prawidłowego kręgu stron przedmiotowego postępowania. Brak jest zatem podstaw, aby uznać, że przedmiotowe postanowienie w sposób rażący naruszało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezpodstawne jest również twierdzenie, że narusza ono w sposób rażący art. 189 k.p.a. Przepis ten nie stanowi bowiem jego podstawy prawnej i powołany jest jedynie w jego uzasadnieniu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjego w Warszawie wniosła A. H. Zaskarzonemu postanowieniu zarzuciła 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zwłaszcza przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest obarczone wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy postanowienie te zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wszczęte na wniosek J. H. nie dokonało ustaleń, kto był właścicielem nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. mimo przedłożenia wszystkich dowodów potwierdzających prawo własności przez stronę, zatem nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, ze organ nie ustalił faktu mającego znaczenie dla sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wnioskodawczyń nie zbadało w istocie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania wszelkich dowodów poza tymi przedstawionymi przez wnioskodawczynie, niezbędnych dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Dopiero wówczas możliwa była rzetelna kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżacej zawieszenie postanowienia administracyjnego z wniosku z dnia 14 maja 1948 r., pomimo skutecznego, przedłożenia wszystkich możliwych dokumentów świadczących o tym, kto był właścicielem nieruchomości przed 26 października 1945 r. jest nieuzasadnionym obciążeniem strony skutkami wadliwego postępowania organu administracyjnego, który oparł się na błędnym przekonaniu, iż sprawa nie może się toczyć z uwagi na braki, uniemożliwiające jej dalszy bieg, co skutkuje wystąpieniem przez wnioskodawczynie do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie. Tymczasem, jak to zostało wykazane, okoliczności sprawy niniejszej uzasadniały raczej wydanie decyzji w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], aniżeli jej zawieszenie. Ponadto skarżąca nie zgadza się z uzasadnieniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie stanowiska, że strony powinny wystąpić z powództwem o ustalenie do właściwego sądu powszechnego. Bowiem powód w oparciu o art. 189 k.p.c. może żądać jedynie ustalenia przez sąd istnienia bądź nie istnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarzonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwazył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (orzeczenie administracyjne) z reguły ostateczne i ustalenie, czy zostało ono wydane z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji (orzeczenia administracyjnego) oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych postanowień wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym wyjaśniło należycie istotne okoliczności sprawy. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego). Zarzuty skarżącej są chybione. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczna 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7. zawiera wadę powodującąjej nieważność z mocy prawa. § 2. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak słusznie wskazał organ kwestionowane postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak zatem przesłanek do uznania wydania kwestionowanego postanowienia [...] bez podstawy prawnej. Kolegium stwierdziło brak świadectwa hipotecznego załączonego do wniosku z dnia 14 maja 1948 r. oraz brak możliwości wystawienia nowego zaświadczenia wobec uszkodzenia księgi hipotecznej. Organy administracji dysponują jedynie dwoma aktami notarialnymi zawartymi [...] kwietnia 1943 r. i [...] maja 1945 r. i dotyczącymi spornej nieruchomości. Jednakże wobec uszkodzenia księgi hipotecznej oraz braku zaświadczenia hipotecznego uznały, ze nie sposób ustalić, jakie były losy nieruchomości pomiędzy [...] kwietnia 1943 r. a 26 października 1945 r. oraz pomiędzy 26 października 1945 r. a [...] maja 1945 r. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak słusznie wskazał organ przepis art. 189 k.p.c. nie mógł i nie stanowił matrialnoprawnej podstawy kwestionowanego postanowienia. Tryb ten jedynie został opisany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zagadnienia dotyczące istnienia prawa własności, ochrona własności, stan prawny i faktyczny wpisów w księdze wieczystej są zarezerwowane do właściwości sądów cywilnych. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady res iudicata. Postanowienie zostało skierowane do stron postępowania. Nie było niewykonalne. Wykonanie postanowienia nie powoduje czynu zagrożonego karą. Postanowienie nie jest obarczone wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Zatem nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w ww. w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotycząca kwestii rażącego naruszenia prawa pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiedzy trescią przepisu, a rozstrzygnieciem objetym decyzją. Nadzwyczajny tryb kontroli decyuzji administracyjnej w postaci stwierdzenia niewazności nie odnosi sie do decyzji naruszającej prawo, ale tylko do takiej, ktora została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładania językowa, gramatyczna tego pojęcia i w przważającej mierze orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wstepnym warunkiem uznania, że wystapiło rażace naruszenie prawa, jest stwierdzenie iz w zakresie objetym kontrolowaną decyzją administracyjną obowiązywał niewatpliwy stan prawny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie ona uznana za nieprawidłową albo inna uznana za słuszniejszą Nie wystarczy samo stwierdzenia, że postanowienie narusza prawo. Naruszenie to musi mieć charakter naruszenia kwalifikowanego, które ustawodawca określa jako "rażące". Zdaniem Sadu organ prawidłowo ustalił, ze brak jest podstaw, aby uznać, że przedmiotowe postanowienie w sposób rażący naruszało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.