I SA/Wa 808/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 roku uchylił decyzję Starosty W. [...] stycznia 2007 roku nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku odmówił zwrotu ww. nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki J. G. – S. J. W., S. J. K. i H. B. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel jej nabycia. W wyniku rozpatrzeniu odwołania złożonego od powyższej decyzji Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził , że działka będąca przedmiotem postępowania stanowi część nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] września 1972 roku, w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1971 roku. Wojewoda [...] wskazał, że w aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza cel, na który została wywłaszczona, przy czym cel ten musi być określony bardzo ściśle. Decyzja lokalizacyjna Nr [...], na podstawie której wydany został akt notarialny z dnia [...] września 1972 roku, orzekający o przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, określała cel wywłaszczenia jako budowa osiedla "[...]". Z tak określonego w treści decyzji celu nabycia w drodze umowy nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na nabytej nieruchomości. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Należy przy tym podnieść, że przy ustaleniu rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. analiza zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wskazuje, iż organ ten nie podjął czynności w celu uzyskania powołanych wyżej dokumentów, wskutek czego nie wyjaśnił, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel jej nabycia, czy też stała się zbędna. Zaskarżoną decyzję Starosty [...].należało zatem uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w związku zagospodarowaniem działek zgodnie z decyzją lokalizacyjną nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, albowiem cel dla którego nieruchomość została nabyta został zrealizowany co w konsekwencji oznaczam, ze decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie utraciła ważności. Zatem bezsporne jest, że rozpoczęcie w określonym terminie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym nastąpiło zgodnie z decyzja o lokalizacji inwestycji oraz zapisem art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: | | Skarga jako niezasadna nie podlegała uwzględnieniu. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 kpa. Wskazany powyżej przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) lub przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa). Kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 roku jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji (kasacyjnej) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej związana jest postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym), przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji, co wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 kpa. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że trafnie organ drugiej instancji zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Tym samym prawidłowo zastosował organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 kpa, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny i przekracza granice wyznaczone przez art. 136 kpa. Postępowanie przed organem pierwszej instancji pierwszej instancji prowadzone było na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku Nr 261 poz. 2603 ze zm. ). Przepis ten stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 , stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie zbędności. Z kolei art. 216 ust. 1 ww. ustawy określa, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tj. Dz. U. z 1974 roku Nr 10 poz. 64 ze zm. ). Na wstępie należy zaznaczyć , że organ I instancji nie wyjaśnił podstawowej kwestii jaką jest przedmiot postępowania administracyjnego. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało zainicjowane wnioskiem D. W. ( następczyni prawnej J.G. ) z dnia 23 kwietnia 1990 roku , uzupełnionym w dniu 4 maja 1992 roku i 12 sierpnia 1993 roku, która wnosiła o zwrot na jej rzecz niewykorzystanej pod budowę osiedla części nieruchomości położonej w W. przy ul.[...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 roku nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił zwrotu nieruchomości o pow. [...] m2 oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w W. przy ul.[...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 roku nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. W wyniku złożonej skargi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 1996 roku uchylił decyzje organów obu instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zostały wydana decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku odmawiająca zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 . Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 roku nr [...]. W wyniku uchylenia obu decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 roku sygn. akt I SA 2047/03 została wydana kolejna decyzja przez Starostę W. , który decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...] rozpoznawał wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wywłaszczonej na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1972 roku. W aktach sprawy znajdują się natomiast pismo S. K. i H. S. z dnia 3 lutego 2003 roku , w którym wnoszą o zwrot działek nr [...] i [...]. Z treści tych wszystkich pism i decyzji nie można ustalić jaki jest aktualnie przedmiot postępowania administracyjnego i stąd wynika podstawowa wada postępowania prowadzonego przez organ I instancji, która jest nie wyjaśnienie aktualnie o zwrot jakiej części wywłaszczonej nieruchomości wnoszą następcy prawni J. G. Po ustaleniu tej kwestii , organ winien ustosunkować się odrębnie do każdej z działek objętych wnioskiem o zwrot czy zostały spełnione przesłanki określone w art. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zbędności nieruchomość na cel wywłaszczenia, które określono są następująco : • mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo • utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Natomiast organ I instancji nie zajął się zbadaniem przesłanek zbędności w stosunku do poszczególnych działek , tylko w sposób ogólny i lakoniczny stwierdził , ze cała nieruchomość stanowiąca poprzednio własność J. G. została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do poszczególnych działek ( mając na uwadze , że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego) oraz ewentualnie zbadać kwestie związane z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do poszczególnych działek w kontekście przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd prawidłowe jest stanowisko organu II instancji wydającego decyzję kasacyjną. Z przedstawionych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji .