I SA/Wa 808/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Prezydenta [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala sprzeciw. Pismem z [...] kwietnia 2021 r., Skarb Państwa – Prezydent [...] (powoływany dalej również jako: "Prezydent", "Skarb Państwa", "sprzeciwiający się", "strona sprzeciwiająca się") wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (powoływanego dalej również jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") z [...] marca 2021 r., nr [...]. Aktem tym organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta [...] (powoływanego dalej również jako: "organ", "organ pierwszej instancji") z [...] czerwca 2020 r., nr: [...]) o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...]i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] (powoływana dalej również jako: "[...]", "Spółka"), zwróciła się o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...], o powierzchni [...]ha, wpisanej do księgi wieczystej [...], położonej w obrębie [...], dzielnica [...]. Działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółki, wykonywanym niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 95 ust. 8 oraz art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - powoływanej dalej jako: "ugn") oraz art. 39 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146), z przeznaczeniem na realizację ustawowych zadań [...]. W ramach podziału powstać miała działka zabudowana budynkiem dworca [...] (projektowana działka nr [...], o pow. [...]ha ), działka zabudowana budynkami o różnym przeznaczeniu (projektowana działka nr [...], o pow. [...]ha) oraz grunt inwestycji celu publicznego - budowa przedłużenia ulicy [...] (projektowana działka nr [...]o pow. [...]ha). Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr: [...], Prezydent [...], po rozpoznaniu wyżej opisanego wniosku, na podstawie art. 105 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – powoływany dalej jako: "kpa") umorzył postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na brak zgody na podział nieruchomości jej właściciela - Skarbu Państwa. Następnie, decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji organu pierwszej instancji, uchyliło zaskarżony akt w całości i, na podstawie art. 138 § 2 kpa, przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2214/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, jako wniesiony przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony. Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku [...]S.A. z [...] stycznia 2017 r., organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Prezydent zauważył, że podział prowadzony jest w trybie art. 95 pkt 8 ugn, przebiega więc niezależnie od ustaleń planu miejscowego i może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Działka nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zamknięty, ustalony na podstawie decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIniR. Z 2014 r., poz. 25). Nieruchomość została wymieniona w decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie T. S. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] odcinek "b" ul. [...] - ul. [...] (w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przejściem przez tereny kolejowe). Organ pierwszej instancji ocenił przy tym, że przedmiotowa działka (nr [...]) nie została wskazana w decyzji nr [...] jako obszar przejęty pod inwestycję, nie została też podzielona na jej podstawie, a zatem nie weszła w skład pasa drogowego. W decyzji wskazano również, że powstanie projektowanej działki nr [...] ma na celu wydzielenie gruntu niezabudowanego przeznaczonego do zagospodarowania, zgodnie z zapisami decyzji lokalizacyjnej, czego nie potwierdził zebrany materiał dowodowy. Ponadto organ zauważył, że projektowana działka [...] w najszerszym miejscu ma [...] m, co jego zdaniem, świadczy o nieracjonalności jej wydzielenia, gdyż samodzielnie nie może ona zostać zagospodarowana. Organ podkreślił ponadto, że Skarb Państwa (właściciel działki) nie wyraził zgody na przedmiotowy podział nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO uznało stanowisko organu pierwszej instancji za nieprawidłowe. Powołując się na orzecznictwo wskazało, że przepisy ugn nie obligują użytkownika wieczystego do uzyskania zgody na złożenie wniosku i dokonanie podziału nieruchomości. Podniosło, że użytkownik wieczysty, w ramach przysługujących mu uprawnień, posiada interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości, niezależnie od zgody właściciela. Powołane przez Prezydenta [...] w decyzji z [...] czerwca 2020 r. okoliczności, nie mogą zatem przesądzać o konieczności uzyskania zgody Skarbu Państwa na podział nieruchomości zainicjowany przez użytkownika wieczystego, który ma statut spółki akcyjnej z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w art. 20 a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) wyraźnie wskazano, że zajęcie terenu na czas realizacji inwestycji dotyczy sytuacji, gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących, bądź tereny linii kolejowej. Fragment działki nr [...], oznaczony jako projektowana działka nr [...], nie stanowi żadnego z ww. obszarów. SKO podkreśliło, że faktyczne zajęcie części terenu kolejkowego (na którym nie znajdują się elementy linii kolejowej) pod pas drogowy drogi publicznej nie wyłącza zajęcia takiego terenu pod pas drogi publicznej. Kolegium wskazało, że ponownie prowadząc postępowanie Prezydent [...], zobowiązany jest do uwzględnienia powyższej wykładni przepisów prawa oraz zaprezentowanego stanowiska orzecznictwa oraz nie będzie podnosił braku zgody Skarbu Państwa, jako przesłanki uniemożliwiającej zatwierdzenie projektowanego podziału nieruchomości. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności (nie wykonał wytycznych Kolegium z decyzji z [...] października 2018 r.) w kwestii możliwości faktycznego zajęcia części działki nr [...], oznaczonej w planie podziału nr [...], pod pas drogi publicznej - ul. [...] w v. SKO oceniło również, że z braku wskazania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podziału działki nr [...] z wydzieleniem części zajętej pod pas drogowy, nie można wywodzić, że takie zajęcie nie miało miejsca. Zwróciło przy tym uwagę, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu Dworca [...]. Dokument ten nie ustala linii rozgraniczających drogi, a jedynie wyznacza proponowany podział terenu K7 na k7.1 i k. 1.3 (zaprezentowany w formie fragmentu załącznika graficznego do mpzp). Prezydent nie odniósł się również do przedstawionej przez [...] mapy sytuacyjnej z wstępnym projektem podziału. Powyższe, w ocenie SKO, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku Spółki o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wniósł Skarb Państwa - Prezydent [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: art. 138 § 2 kpa, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy oraz naruszenie art. 138 § 2a kpa, poprzez wydanie wytycznych w zakresie wykładni przepisów, w sytuacji gdy dokonana przez organ pierwszej instancji wykładnia w zakresie zgody właścicielskiej na podział nieruchomości jest prawidłowa. Powołując się na powyższe sprzeciwiający się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2020 r., była nieprawidłowa wykładnia przepisów w zakresie zgody właścicielskiej Skarbu Państwa oraz brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności wskazanych we wcześniejszej decyzji SKO. Podniósł, że zanim organ odwoławczy skorzysta z uprawnień kasatoryjnych powinien samodzielnie przeanalizować materiał dowodowy w sprawie i uzasadnić przyczyny, które nie pozwalają na zastosowanie art. 136 § 1 kpa. W ocenie sprzeciwiającego się, przyjęta przez SKO, odmienna ocena materiału dowodowego i przywołanego orzecznictwa, powinna prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji, a nie do wydania decyzji kasatoryjnej. Prezydent powtórzył również argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji i wskazał, że brak zgody właściciela spornej nieruchomości na podział uniemożliwia wydanie decyzji uwzględniającej takie żądanie. Zdaniem sprzeciwiającego się, w zaistniałej sytuacji, możliwe było jedynie wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia podziału nieruchomości, co też uczynił Prezydent [...]. W konsekwencji, skoro zdaniem strony wnoszącej sprzeciw, do podziału nie może w ogóle dojść, brak jest podstaw do wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w poprzedniej decyzji. Na poparcie powyższego stanowiska Prezydent przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z 13 marca 2015 r., sygn. III CZP 116/14. Zdaniem Skarbu Państwa, uwzględnienie powyższej argumentacji skutkuje brakiem podstaw do szczegółowego rozważania możliwości zajęcia potencjalnej działki nr [...] pod pas drogi publicznej, w sytuacji, gdy bez zgody właściciela do takiego wyodrębnienia nie powinno w ogóle dojść. Zastrzeżenie to dotyczy również kwestii przebiegu inwestycji drogowej przez tereny linii kolejowej oraz uznania terenu Dworca Kolejowego [...] za teren zamknięty. Wobec powyższego sprzeciwiający się stanął na stanowisku, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy został ustalony, a materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia w zakresie, w jakim niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Jednocześnie Prezydent zwrócił uwagę na niejednolitość orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w zakresie przyjmowanych ocen wymogu uzyskania zgody właściciela, gdy o podział nieruchomości występuje jej użytkownik wieczysty – przywołał tu stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z [...] października 2017 r., nr [...] . W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego odrzucenie (jako niedopuszczalnego), względnie oddalenie (jako nieuzasadnionego). Wskazało, ze sprzeciw został złożony przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co skutkuje brakiem legitymacji skargowej w sprawie. Ponadto, z ostrożności procesowej, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowana sprzeciwem decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Przywołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ nadrzędny powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "ppsa"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". W myśl art. 64b § 1 ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenianej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021r., nr [...] , wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Sąd oddalił sprzeciw uznając, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji sprzeciwowej w rozumieniu art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa. Wskazać tu należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie sprawy (sprzeciwu) poprzedzone być musi badaniem istnienia po stronie wnoszącego sprzeciw uprawnienia do jego wniesienia. Art. 50 § 1 ppsa stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wedle zaś art. 50 § 2 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przy czy zgodnie z art. 64b § 1 ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie Prezydent [...], rozpoznając wiosek [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z [...] stycznia 2017 r., wydał decyzję z [...] czerwca 2020 r., którą odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , położonej w [...] w Dzielnicy [...][...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Akt ten, na podstawie art. 138 § 2 kpa, został uchylony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przekazany organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego została zakwestionowana przez Skarb Państwa - Prezydenta [...] poprzez wniesienie sprzeciwu z [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Orzekając w przedmiocie podziału nieruchomości Prezydent [...] działał więc w ramach kompetencji przyznanych mu ww. przepisem jako samorządowy organ administracji publicznej (art. 4 pkt 9b1 ugn w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Za bezsporne w tej sytuacji uznać należało, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] nie był stroną (w rozumieniu art. 28 kpa), a pełnił funkcję organu administracji publicznej podejmującego władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). Prezydent, podejmując władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej działał jako starosta. Jednocześnie jest to organ (starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), który reprezentuje Skarb Państwa jako właściciela spornej nieruchomości (art. 4 pkt 9 ugn). Zdaniem Sądu organ orzekający w pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym nie ma legitymacji do zaskarżenia poprzez wniesienie sprzeciwu decyzji organu odwoławczego tym razem jako reprezentant właściciela nieruchomości. Dopuszczenie do złożenia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji – Prezydent [...]) i odpowiedzialny za decyzję kasatoryjną (organ drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]). Tego typu spór między organami sprowadzałby się właściwie do wyrażenia stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (zob. uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26, postanowienie NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 813/08). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, argumentując, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, to będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje decyzję administracyjną w sprawie administracyjnej eliminuje to jednostkę samorządu terytorialnego jako stronę postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pozycja organu, jako dysponenta władztwa publicznego, zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji, przy równoczesnym zachowaniu roli organu orzeczniczego, zobligowanego do zachowania bezstronności. Nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego, gdyż prowadziłoby to do skrajnego uprzywilejowania tejże strony względem pozostałych stron. Prezydent miasta lub starosta nie może, w tej samej sprawie, raz występować jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel Skarbu Państwa. Stanowisko to wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (zob.: postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.