I SA/Wa 809/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. nr KOC/301/Go/23 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. nr KOC/301/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) działając w trybie art. 151 kpa utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 13 grudnia 2022 r. nr KOC/7013/Go/22 odmawiającą uchylenia decyzji SKO z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr KOC/7169/Go/13 utrzymującej w mocy decyzję SKO z dnia 18 listopada 2013 r. nr KOC/3043/Go/12 stwierdzającą nieważność decyzji SKO z dnia 9 marca 2009 r. nr KOC/3655/Go/08, którą stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 lipca 1964 r. nr 34/64 o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o pow. 983 mkw (...). W uzasadnieniu ww zaskarżonej decyzji organ podał, że przywołany we wniosku opartym o treść art. 145a kpa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13, jako że jest wyrokiem zakresowym, nie może stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a kpa. SKO przywołało przy tym orzecznictwo NSA zapadłe na kanwie identycznych podstaw wznowienia postępowania jak w sprawie niniejszej. W skardze na ww decyzję [...] (dalej jako skarżąca) zarzuciła SKO naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 145a kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 13 grudnia 2022 r. nr KOC/7013/Go/22 mimo, że decyzją tą błędnie odmówiono uchylenia wskazanej w pkt 2 powyżej decyzji SKO z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr KOC/7169/Go/13, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia tej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 ppsa, zaskarżonej decyzji SKO z dnia 8 lutego 2023 r. nr KOC/301/Go/23 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia 13 grudnia 2022 r. nr KOC/7013/Go/22 a także o zasądzenie na podstawie art. 200 ppsa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wg skarżącej SKO wychodzi z całkowicie błędnego założenia, wynikającego z niezrozumienia istoty procesu stosowania prawa i roli organu administracji w tym procesie podczas gdy organ administracji w procesie stosowania prawa nie tylko może, ale ma też obowiązek dokonywać interpretacji (wykładni) przepisów prawa, gdyż jest to jeden z koniecznych etapów stosowania prawa. Stąd, wg skarżącej, nie jest konieczne oczekiwanie na interwencję prawodawcy, który dostosuje przepisy ustawy do orzeczenia TK, lecz zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (konieczność zagwarantowania powszechnej skuteczności wyroków TK) organ administracji zobowiązany jest z mocy art. 6 kpa do ustalenia treści obowiązującej normy prawnej z uwzględnieniem zmian wynikających z odpowiedniego wyroku TK. Mając więc na uwadze treść ww wyroku TK skarżąca, jak wywodzi, na zasadzie art. 145a § 1 kpa, miała prawo żądać wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji SKO z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr KOC/7169/Go/13 utrzymującej w mocy decyzję SKO z dnia 18 listopada 2013 r. nr KOC/3043/GO/12, a następnie uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca zwróciła uwagę, że obecny ustawodawca, wykonując powyższy wyrok TK w sprawie P 43/13 przesądził, jaki okres musi upłynąć od doręczenia takiej decyzji, aby nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. Podkreśliła, że nowelą kpa dokonaną ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 kpa otrzymał brzmienie: 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Z kolei w art. 158 kpa dodano § 3 w brzmieniu: 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Pomijając przy tym niewątpliwe, ogromne wątpliwości wyrażane wobec tych przepisów (ustawodawca daleko wykroczył poza wykonanie wyroku TK, obejmując tymi przepisami wszelkie decyzje, a nie tylko te, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, co było intencją TK) nie ma zatem obecnie wątpliwości jaki okres winien upłynąć, aby nie można było stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż ustawodawca nie pozostawił tej kwestii miejsca dla interpretacji organów. W świetle wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, przepis ten był niekonstytucyjny w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a strona nabyła na jej podstawie prawo lub ekspektatywę. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego w 2014r. skarżąca przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu zasadnie organ przyjął, powołując się zresztą na orzecznictwo, że ww wyrok TK nie mógł prowadzić do uchylenia decyzji SKO z 2014r., stwierdzającej nieważność decyzji SKO z dnia 9 marca 2009 r. nr KOC/3655/Go/08, którą stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 lipca 1964 r. nr 34/64 o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego (...). Przywołany w podstawie wznowienia postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego art. 156 § 2 kpa (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1029/17, LEX nr 2417897). Skoro więc ww wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował art. 156 § 2 kpa w brzmieniu z 2014r. i 2009r., to tym samym nie spowodował zmiany normatywnej, a nałożył tylko na ustawodawcę obowiązek uregulowania zasygnalizowanej w nim kwestii. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał nałożył na ustawodawcę jedynie obowiązek rozszerzenia unormowania zawartego w art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wywiązanie się z tego obowiązku nastąpiło dopiero w 2021r. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte uprzednio postępowanie powinno być umorzone. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jak z powyższego wynika, zmiany kpa w kontekście dokonanych zaleceń w wyroku TK z 2015r. weszły w życie dopiero w 2021r. i mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku, ale jedynie do nadzwyczajnych postępowań nadzorczych dotyczących nieważności decyzji administracyjnych a nie do postępowań wznowionych na podstawie ww zakresowego wyroku TK sygn. akt P 46/13. Rację ma strona skarżąca, że ww wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których określony podmiot nabył prawo bądź ekspektatywę, jednak co do zasady obejmował on tzw. pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził przy tym o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie (po nowelizacji) w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych obarczonych którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rację ma też strona skarżąca, że obecnie, wskutek nowelizacji kpa z 2021r. nie ma już żadnych wątpliwości co do tego, że nie można wyeliminować z obrotu decyzji po 10 latach od jej wydania, jednak prawo to weszło w życie odpowiednio później i nie obowiązywało ani w 2014r. ani w 2009r. ani tym bardziej w 1964r. Zresztą sama instytucja stwierdzenia nieważności decyzji została dodana do kpa dopiero w 1980r. Pomimo zatem, że ostatecznie ustawodawca przyjął ów określony jednoznacznie 10-letni termin "przedawnienia", to nastąpiło to jednak dopiero w 2021r. a nie w 2015r. z datą publikacji wyroku TK. Stąd odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji nieważnościowej SKO z 2014r. eliminującej z obrotu decyzję stwierdzającą naruszenie prawa przy "uwłaszczeniu" spółdzielni z 1964r. w oparciu o ww orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – nie narusza prawa. Orzeczenia nadzorczego SKO z 2014r. nie można wyeliminować w trybie wznowieniowym w oparciu o treść art. 145a kpa i spornego wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 kpa, a zatem wyrok ten nie spowodował zmiany stanu prawnego w zakresie treści art. 156 § 2 kpa i nie wyeliminował tego przepisu z porządku prawnego. W ocenie Sądu nie doszło więc do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 145a kpa. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że w kontrolowanej sprawie nakładają się na siebie i piętrzą tryby nadzwyczajne kontroli decyzji administracyjnej. Nie można więc pominąć, że w wielowątkowym złożonym procesowo postępowaniu nadzorczym wielokrotnie orzekał już sąd administracyjny. I tak, na wniosek skarżącej, SKO decyzją z dnia 9 marca 2009 r. nr KOC/3655/Go/08 stwierdziło wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 lipca 1964 r. nr 34/64 o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Decyzją nadzorczą z 2014r. stwierdzono nieważność decyzji z 2009r. jako skierowanej do osoby nie będącej stroną. W toku kolejnego postępowania nadzorczego odnośnie do decyzji z 2014r. pierwotnie SKO postanowieniem z dnia 11 maja 2018r. zawiesiło ówcześnie wznowione postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi skarżącej [...] na ww decyzję SKO w Warszawie z 11 kwietnia 2014r. KOC/7169/Go/13. Następnie wyrokiem z 5 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 2813/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa/2855/14 z 26 maja 2015r. wydanego w sprawie. Decyzja z dnia 11 kwietnia 2014r. KOC/7169/Go/13 była już przedmiotem kontroli NSA, a aktualnie skarżąca domaga się wyeliminowania ww decyzji z 2014r. w procedurze wznowieniowej w trybie art. 145a kpa. Przy czym w ww wyroku NSA wskazano, że skarżąca (kasacyjnie) nigdzie nie wywiodła, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, której dotyczy sporne postępowanie. Wskazano tam, że istota sporu sprowadzała się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy SKO dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych, co do przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej z 14 lipca 1964 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości. Wg NSA kluczowe było ustalenie, czy skarżącej przysługiwały uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 2 z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret") w dacie wydania decyzji nadzorczej z 9 marca 2009 r. W wyroku NSA sygn. akt I OSK 2813/15 jednoznacznie wskazano, że skarżącej uprawnienia takie nie przysługiwały z uwagi na przeniesienie roszczeń w 1950r. przez jej poprzednika na podmiot trzeci. Jakkolwiek zatem skarżąca formalnie jest uznawana ze stronę inicjowanych przez siebie postępowań nadzorczych, to nie wykazała interesu prawnego w sprawie, co dodatkowo czyni jej skargę niezasadną. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).