I SA/Wa 81/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu zajętego pod drogę oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] w L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Powiat L., własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha, utrzymał tę decyzję w mocy. Z ustaleń organów administracji wynika, że Starostwo Powiatowe w L. wnioskiem z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wystąpiło do Wojewody [...] o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego działki oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę położoną w L. ul. [...]. Na podstawie materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego Wojewoda [...] ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła drogi publicznej, gdyż nie miała nadanej żadnej z kategorii dróg publicznych. Podstawową zaś cechą drogi publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) jest zaliczenie drogi powszechnie dostępnej do jednej z ustawowych kategorii dróg: krajowej, wojewódzkiej, gminnej, lokalnej miejskiej i zakładowej. Jeżeli zatem droga powszechnie dostępna nie została zaliczona najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r. do jednej z kategorii, to zgodnie z art. 11 powołanej ustawy była traktowana jako droga wewnętrzna. W tych warunkach nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] Spółdzielnia [...] w L. podniosła, że o uregulowanie stanu prawnego działki zajętej pod drogę występowała już w 1998 roku, kiedy to zakończono budowę węzła [...] w L., w związku z czym zajęto działkę na potrzeby tej budowy. Jej usytuowanie stanowi dodatkowy przejazd od obwodnicy i zabezpiecza połączenie dwóch ważnych dróg w przypadku remontu ronda lub jego dalszej rozbudowy. Dodatkowo działka nr [...] jest wykorzystywana jako dojazd do czterech posesji, na których jest prowadzona działalność gospodarcza. Jest ona zatem niezbędna do komunikacji publicznej. Informacje, na których oparł się Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, nie wykazały faktycznego publicznego charakteru drogi. W związku z tym Wojewoda był zobowiązany do ustalenia w drodze decyzji publiczny charakter drogi, na którą zajęto działkę odwołującej się, w celu umożliwienia uzyskania za nią odszkodowania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, nie była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż droga nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg wskazanych w art. 2 tej ustawy. Przepis art. 73 nie dotyczy nieruchomości zajętych pod jakiekolwiek drogi, lecz tylko pod drogi publiczne, zaś o publicznym charakterze nie przesądza okoliczność, że przedmiotowa droga jest ogólnie dostępna. Taka droga, zgodnie z art. 11 ustawy, powinna była zostać oznakowana jako droga wewnętrzna albo ulec likwidacji. Obecnie przepis art. 8 stanowi, że droga nie zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych jest drogą wewnętrzną. Stosując przepis art. 73 organ obowiązany jest wyłącznie do zbadania, czy spełnione zostały przesłanki w nim wymienione. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zachodzą. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia [...] w L. zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 75 § 1 i art. 77 w związku z art. 7 oraz art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w postępowaniu administracyjnym wykazała, iż droga jest niezbędna dla komunikacji publicznej, a intencją art. 73 było uregulowanie zaszłości i zapewnienie odszkodowania właścicielom, których grunty zabrano pod drogi publiczne. Starania o uzyskanie rekompensaty za zajęty pod drogę teren skarżąca podjęła jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października. Naruszenie zaś procedury administracyjnej polega na tym, że nie przeprowadzono postępowania zmierzającego do ustalenia, z jakiego powodu nie doszło do nadania drodze charakteru drogi publicznej. Starostwo Powiatowe w L. złożyło wniosek o stwierdzenie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę, lecz Wojewoda [...] nie wyjaśnił, czy faktycznie droga nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg, a jeżeli nawet tak było, to nie uruchomił działań w celu zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do art. 9 ustawy o drogach publicznych jeżeli droga niezbędna dla komunikacji publicznej nie została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, zaliczenie do odpowiedniej kategorii może nastąpić w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu. Wojewoda zanim wydał zaskarżoną decyzję, powinien ustalić, że droga jest niezbędna dla komunikacji publicznej i spowodować zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga jest zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tą nieruchomością. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub w prze[pisach szczególnych. Z cytowanego przepisu wynika, że aby drogę można było uznać za drogę publiczną, muszą być spełnione dwa warunki: zaliczenie do jednej z kategorii dróg oraz powszechny sposób korzystania z drogi. Tryb zaliczania drogi do odpowiedniej kategorii oraz organy właściwe do orzekania w tej sprawie zostały określone w przepisach art. 5-8 powołanej ustawy. Nie każda zatem droga pełniąca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną i podlegać uregulowaniom art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przedmiotowa działka nr [...], jak wynika z przeprowadzonego postępowania, nie spełniała warunków do uznania jej za drogę publiczną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, ponieważ według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie została zaliczona, w odpowiednim trybie, do jednej z kategorii dróg. Faktu tego nie kwestionuje również sama skarżąca, uważa jednak, że sama okoliczność powszechnego korzystania z nieruchomości jako drogi przesądza o jej publicznym charakterze, co uzasadniałoby w jej przekonaniu - stwierdzenie przejścia własności nieruchomości na Powiat L. Przekonanie to jest błędne, bowiem ustawodawca w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odwołał się do przesłanek prawnomaterialnych, a nie faktycznych. Oznacza to, że nie faktyczny, a prawny stan drogi pod działką nr [...] przesądza o nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa bądź właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności tej działki. Nie można również uznać za uzasadniony zarzut zaniechania przez Wojewodę [...] wszczęcia, w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 73, działań zmierzających do nadania przedmiotowej drodze kategorii drogi publicznej w trybie art. 9 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnić należy, że decyzja wojewody wydana w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał z mocy ustawy w dniu 1 stycznia 1999 r. Zakres postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przewidzianej w art. 73 ust. 3 obejmuje wyłącznie wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości i faktycznego nią władania w dniu 31 grudnia 1998 r. Do zakresu tego postępowania nie należy podejmowanie przez wojewodę działań zmierzających do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Nie miało zatem miejsca naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa, zarówno materialnego – art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani tez przepisów o postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.