I SA/Wa 81/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J.K., A.K. i M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 81/05 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.K., A.K. i M.G., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w P. przez dotychczasowych współużytkowników wieczystych A. i J. małż. K. oraz ich córkę M.G. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2004 r., skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy w P., A. i J. małżonkowie K. oraz ich córka M.G., wystąpili o nieodpłatne nabycie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. We wniosku wskazali, że prawo użytkowania wieczystego nabyli A. i J. małżonkowie K. w dniu 15 czerwca 1987 r. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ul. [...] w P., oznaczona numerem ewidencyjnym [...], ma powierzchnię [...] m2. i jest zabudowana domem mieszkalnym wybudowanym w 1988 r. A. i J. małżonkowie K. przekazali córce M.G. udział wynoszący 1/2 części w prawie wieczystego użytkowania opisanej powyżej nieruchomości w drodze umowy darowizny sporządzonej aktem notarialnym w dniu [...] grudnia 1994 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy P., na podstawie art.104 kpa,107 kpa i art.1 ust1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności ( Dz. U. Nr 113, poz.1209) odmówił A. i J. małż. K. oraz M.G. stwierdzenia nabycia własności wyżej opisanej nieruchomości . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność przysługuje wyłącznie osobom fizycznym będącym jednocześnie w dniach 26 maja 1990 r. oraz 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Osobom fizycznym, które niezależnie od formy nabycia, stały się użytkownikami wieczystymi po dniu 26 maja 1990 r. a przed dniem 24 października 2001r. nie przysługuje roszczenie o nabycie prawa własności nieruchomości. W dacie 26 maja 1990 r. współużytkownikami wieczystymi nieruchomości byli A. i J. K., zaś w dacie 24 października 2001 r. współużytkownikami wieczystymi byli A. i J. K. oraz ich córka M.G. W świetle powyższych ustaleń Burmistrz Miasta i Gminy P. uznał, że wnioskujący nie spełniają przesłanek wymienionych w art.1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności, gdyż nie pozostawali współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w obu wskazanych powyżej datach. Od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A. K., J. K. i M.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że nie zachodzą pozytywne przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślili, że w części nie przekazanej w drodze umowy darowizny tj.w udziale wynoszącym ½ w prawie użytkowania wieczystego małżonkowie K. byli współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zarówno w dacie 26 maja 1990 r., jak również w dniu 24 października 2001 r. Ponadto skarżący wskazali na przepis art.1 ust.2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. uprawniający do nabycia prawa własności również następców prawnych użytkowników wieczystych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji wskazują, że skarżący nie spełniają wymogów określonych w ustawie o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości z dnia 26 lipca 2001 r. Ustawa ta w art.1 określa krąg osób uprawnionych do ubiegania się o nabycie prawa własności. Z treści tego przepisu wynika, że uprawnienie to przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Obie przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione jednocześnie. Zdaniem organu odwoławczego musi być zachowana tożsamość tych osób, co oznacza że ta sama osoba uzyskała status użytkownika wieczystego najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. i ta sama osoba jest nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Następcą prawnym, o którym mówi art.1 ust.2 powołanej ustawy, będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła użytkowanie wieczyste po dniu 24 października 2001 r. od osób spełniających kryteria art.1 omawianej ustawy. Skoro małżonkowie K. rozporządzili udziałem wynoszącym ½ w prawie użytkowania wieczystego w 1994 r., to tym samym nie byli użytkownikami wieczystymi w obu wskazanych przez ustawę datach, zaś ich córka M.G. nabyła udział w prawie użytkowania wieczystego przed dniem 24 października 2001 r. Z tych względów organ odwoławczy na podstawie art.138 par.1.pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. J. i A. małżonkowie K. oraz M.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenia art.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności poprzez jego błędną interpretację, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucili, że interpretacja przez organ odwoławczy przepisu art.1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności jest wadliwa. Skoro J. i A. małż. K. byli najpierw samodzielnie współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, a po 1994 r. zmienił się jedynie ich udział we współużytkowaniu wieczystym, gdyż przekazali M.G. udział wynoszący ½ prawa użytkowania wieczystego, to w zakresie pozostałego udziału byli współużytkownikami wieczystymi również w dniu 24 października 2001 r. Zdaniem skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność takich osób, które w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. zmieniły wielkość swego udziału w prawie użytkowania wieczystego na skutek różnych zdarzeń, takich jak dziedziczenie lub rozporządzenie dokonane między współuprawnionymi. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie również art.1ust.2 powołanej wyżej ustawy, gdyż ich zdaniem, ustawodawca nie zmieścił w ustawie warunku, aby następstwo prawne nastąpiło po okresie wskazanym w ustawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy administracji publicznej obu instancji dokonały błędnej interpretacji art.1 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazany powyżej przepis prawa stwarza możliwość nabycia z mocy samego prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne osobom fizycznym, które w dacie 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy tj. w dniu 24 października 2001 r. były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi. Skarżący J. i A. małżonkowie K. w powyższych obu datach byli współużytkownikami wieczystymi, z tym że w dacie 24 października 2001 r. ich udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości uległ zmniejszeniu o połowę na skutek rozporządzenia udziałem w drodze czynności cywilno – prawnej na rzecz córki. Przez dokonaną czynności nie tracą jednak statusu użytkowników wieczystych. Nie można podzielić poglądu organów administracji publicznej orzekających w sprawie, że przepisy ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, stosuje się jedynie do następców prawnych, którzy nabyli użytkowanie wieczyste po 24 października 2001 r. Zgodnie z art.1 ust.2 powołanej wyżej ustawy prawo własności nabywają także osoby fizyczne, będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust.1. Ustawodawca posługuje się pojęciem następstwa prawnego, nie zawężając tego pojęcia do następstwa pod tytułem ogólnym lub szczególnym. Następstwo prawne to nabycie prawa podmiotowego od innej osoby, której to prawo przysługuje. Jest oczywistym, że jest to pochodne nabycie prawa. Tylko bowiem w przypadku pochodnego nabycia prawa powstaje stosunek następstwa prawnego, zwanego inaczej sukcesją między poprzednikiem a nabywcą prawa. Szczególnym tytułem następstwa pochodnego jest nabycie indywidualnie oznaczonego prawa lub praw podmiotowych. Przeniesienie użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny jest przypadkiem translatywnego nabycia prawa. W nauce prawa za następcę prawnego uważa się osobę, która nabywa od innej osoby, swego poprzednika prawnego, ogół praw lub konkretne prawo. W obu przypadkach zachodzi następstwo prawne /Prawo cywilne, A. Wolter, J. Ignatowicz, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r.; Z. Radwański, Wyd. CH. Beck, Warszawa 2004/. Skoro ustawodawca używa pojęcia następca prawny, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem obu organów, że rozporządzenie udziałem w prawie użytkowania wieczystego w formie darowizny nie jest następstwem prawnym, o którym mówi art.1 ust.2 omawianej ustawy. Z analizy przepisów ustawy nie można wyprowadzać wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie sytuacji prawnej następców prawnych w zależności od podstawy nabycia. Nie słuszny jest też pogląd, że spełnia warunki ustawy jedynie następca prawny, który nabył prawo po wejściu w życie ustawy tj. po dniu 24 października 2001 r. Takiego stanowiska Sąd nie podziela z tej racji, że żaden przepis wskazanej wyżej ustawy takiego warunku nie przewiduje. Odmienne rozumienie przepisu art.1 ust.2 ustawy prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego, zależnej od sposobu nabycia. Dokonując wykładni historycznej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stwierdzić należy, że poprzedzająca ją ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego użytkownikom wieczystym w prawo własności ( Dz. U. Nr 123, poz.781) poddana była kilkukrotnej nowelizacji, które prowadziły do rozszerzenia kręgu osób fizycznych mogących skorzystać z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. O ile bowiem według tekstu pierwotnego ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 123, poz.781) z ustawy mogli skorzystać jedynie użytkownicy wieczyści, o tyle nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz. U. Nr 156, poz.1020) przyznała w art.1 uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności również następcom prawnym pod warunkami określonymi w tej ustawie oraz dokonała rozszerzenia podmiotowego uprawnienia do przekształcenia w prawo własności udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej osób fizycznych, będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu pod warunkami wskazanymi w ustawie. Za stanowiskiem, że wolą ustawodawcy jest rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność przemawia również fakt, iż w nowej ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz.U. Nr zakres podmiotowy ustawy został rozszerzony na osoby prawne i ich następców. Z punktu widzenia literalnej wykładni prawa należy zwrócić uwagę, że skoro ustawodawca w art.1 ust.1 ustawy posługuje się określeniem "osoby fizyczne", "użytkownicy wieczyści", "współużytkownicy wieczyści", to należy przyjąć, że chodzi o wszystkie te osoby, którym w okresie od 26 maja 1990 do 24 października 2004 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do określonej nieruchomości. Gdyby chodziło o wykazanie się prawem użytkowania wieczystego przez jedną i tą samą osobę w powyższym okresie, to ustawodawca posłużyłby się liczbą pojedynczą. Należy zwrócić również uwagę na nie uwzględnienie przez organ wydający zaskarżoną decyzję zmiany, jaką wprowadziła w art.1 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. nowelizacja dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego( Dz. U. Nr 64, poz.592). Zmieniony został tryb nabywania własności nieruchomości, który w poprzednim brzmieniu wyżej wymienionego przepisu uzależniał to nabycie od złożenia wniosku o wydanie decyzji przez starostę, jeśli chodzi o nieruchomości Skarbu Państwa oraz przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Według obecnie obowiązującej ustawy nabycie własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa, natomiast decyzja właściwego organu ten fakt potwierdza. Zagadnienie prawne będące przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest w praktyce nowym problemem. W judykaturze sądownictwa administracyjnego było już przedmiotem rozważań przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 2004 r.,(II S.A./Gd. 173/04, Lex nr 151533), a w orzecznictwie organów administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał trafnej wykładni art.1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i uznał, że przepisy te odnoszą się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym następstwo prawne miało miejsce. Podobną wykładnię przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając w powołanej wyżej decyzji, że nie można przyjąć takiej interpretacji art.1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., która dawałaby podstawę do stwierdzenia, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia takich osób, które w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. lub po tej dacie zmieniły wielkość swojego udziału w prawie użytkowania wieczystego na skutek różnych zdarzeń, takich jak dziedziczenie lub rozporządzenie dokonane między współuprawnionymi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, przytoczone w niniejszym orzeczeniu motywy, a także wskazany wyżej dotychczasowy kierunek wykładni sądownictwa administracyjnego i praktyki organów administracyjnych są całkowicie wystarczające do aprobowania przyjętej wykładni, bez potrzeby odwoływania się do przepisów ustawy zasadniczej. Za jej kontynuowaniem przemawia bowiem sam cel ustawy, jakim jest uwłaszczenie wieczystych użytkowników odpowiadających ustanowionym w niej przesłankom. Przepisy ustawy nie dają natomiast żadnych podstaw prawnych do ograniczenia przewidzianych w ustawie uprawnień przyznanych osobom, które w wyniku następstwa prawnego uzyskały przymiot użytkowników / współużytkowników / wieczystych w pełnym zakresie. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie przepisów art.145 par.1 pkt 1 lit. a oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270,z późń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.