I SA/Wa 810/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. del. do Prokuratury Krajowej H. C. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na rzecz B. M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 810/04 UZASADNIENIE Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiające wydania zaświadczenia B. M. o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...]. Po rozpoznaniu skargi B. M. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1883/02, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w myśl art. 217§ 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a wynika to z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie stosownie do art. 219 kpa. Zdaniem Sądu Minister Edukacji Narodowej, odmawiając wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z dyplomem polskim ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...] naruszył prawo materialne i procesowe. Przepis art.150 ust.1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz.385 ze zm.) w kwestiach uznawania dyplomów i tytułów zawodowych uzyskanych za granicą za równoważne z dyplomami i tytułami zawodowymi nadawanymi w Kraju odsyła do umów międzynarodowych. Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkól średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r., a ratyfikowana przez Polskę (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz.28 i 29) a także ratyfikowana przez ówczesny Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, w art.1 ust.2 nakazuje uznawać za równorzędne na terytoriach wszystkich umawiających się Państw, wszystkie wydawane na terytorium każdego z nich dokumenty o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu (uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego) lub wydziałów uprawniające ich posiadaczy do ubiegania. się o stopień naukowy. Konwencja ta ma zastosowanie do czasu zawarcia umowy między tym krajem w kwestiach uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych jak i dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, co uzgodniono Protokółem między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy sporządzonym 18 maja 1992 r. W ramach art. 218 § 2 kpa Minister zdaniem Sądu mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w zakresie ustalenia identyczności przedstawionego dyplomu ukończenia szkoły, typu szkoły lub wydziału w aspekcie uprawnień posiadacza dyplomu ukończenia [...] Akademii [...] w K. do ubiegania się o stopień naukowy. W wyniku postępowania Minister ocenił" iż dyplom przedstawiony przez B. M. jest zgodny ze wzorem państwowym obowiązującym uczelnie ukraińskie, zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, a zatem spełniają warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra. Minister Edukacji Narodowej i Sportu odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia szkoły wyższej w K. z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych z tego powodu, iż wydany przez [...] Akademię [...] w K. dyplom poddał badaniu w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i ocenił, że przyjęty przez tę uczelnię system kształcenia nie jest zgodny z przepisami powołanej ustawy, a to narusza przepisy Konwencji Praskiej z dnia 7 czerwca 1972 r., jak i normy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa. Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2003 r. złożył Prokurator Krajowy zarzucając naruszenie prawa materialnego art.1 ust.2 Konwencji sporządzonej w Pradze z dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 5, poz.28) w zw. z art.150 ust.1 ustawy z dnia 12 września o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz.385 ze zm.) — przez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania - art.218 § 2 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.8, art.173 § 2 i art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) W zw. z art.102 5 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prokurator Krajowy podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał na pierwszeństwo przepisów ratyfikowanej umowy międzynarodowej przed ustawą, wynikające z art.91 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.483), lecz Sąd nie uwzględnił drugiego członu tego przepisu stwierdzającego, że takie pierwszeństwo następuje wówczas, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taki przypadek. Zgodnie zaś z art.8 Konstytucji — jej przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami nawet ratyfikowanych umów międzynarodowych i stosuje się je bezpośrednio, jeżeli Konstytucja nie stanowi inaczej. Prokurator nadto podniósł, że postanowienie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego, co oznacza, że mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art.7, 8 i 9 kpa. [...] Akademia [...] w K. nigdy nie ubiegała się o zgodę Ministra Edukacji Narodowej i Sportu o otwarcie zamiejscowej jednostki organizacyjnej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Działalność zatem prowadzona w W. o nazwie - Centrum Kształcenia [...] Akademii [...] w K. — została podjęta z naruszeniem przepisów i jest nielegalna. Zdaniem Prokuratora nie można także podzielić poglądu Sądu, co do interpretacji przepisów Konwencji sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972r. Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (DZ. U. Nr 39, poz.443 ze zm.) w art.2 pkt 3 stanowi, że związanie umową międzynarodową obejmuje czynności przewidziane w prawie międzynarodowym, a w szczególności Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz.439), której Rzeczpospolita Polska stała się stroną, Z kolei Konwencja wiedeńska w art.31—33 wskazuje zasady interpretacyjne, według których traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle przedmiotu i celu, a nadto można się odwoływać do uzupełniających środków interpretacyjnych łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu lub okolicznościami jego zawarcia (art.32). Nie można zatem interpretować umowy międzynarodowej w oderwaniu od okresu w jakim została zawarta i ratyfikowana, a tym samym uwarunkowań prawnych, do jakich jej postanowienia się odnoszą. W dacie zawierania umowy (1972 r.) jej ratyfikacji (1975 r.) zgodnie z przepisami ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 1969 r. Nr 14 ze zm.) oraz ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym a także ustawy z dnia 12 września l990 r. szkolnictwie wyższym, która obowiązywała w dacie sporządzenia Protokółu z dnia 18 maja 1992 r. między Rządami obu krajów dotyczącymi stosowania Konwencji z 1972 r. nie przewidywano tworzenia na terytorium danego państwa uczelni innych państw, czy też możliwości tworzenia jednostek uczelni takich państw. Żadne zatem z umawiających się Państw sygnatariuszy Konwencji ustalając tekst nie brało pod uwagę, iż może zaistnieć sytuacja, że kształcenie studentów danego państwa będzie odbywało się w całości w innym państwie i dojdzie do wydania dyplomu uczelni, mimo faktycznego odbycia studiów poza nią. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 179/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd, wyrokując w sprawie w dniu 3 stycznia 2003 r., a priori założył, że dyplom jaki uzyskała B. M. w [...] Akademii [...] w K. jest dyplomem (dokumentem), do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., ratyfikowanej m.in. przez Polskę (Dz.U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28), zwanej dalej Konwencją praską. Tymczasem z przepisów Konwencji praskiej nie wynika, że wszystkie - bez wyjątku - dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane za równorzędne. Już z redakcji art. I ust. 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy (dokumenty) o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego lub politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Nadto uznawać za równorzędne można w myśl redakcji art. I ust. 2 Konwencji — dyplomy (dokumenty) o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Jeżeli tak, to zobowiązanie wynikające z art. 1 ust.2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów (dokumentów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Takiej oceny w sprawie nie dokonano. Co prawda, Minister Edukacji Narodowej i Sportu, wydając postanowienie odmawiające B. M. uznania przedłożonego przez nią dyplomu za równorzędny z dyplomem polskim, przeprowadził określone postępowanie wyjaśniające, z powołaniem się na przepis art. 218 § 2 k.p.a., ale było to postępowanie w większej mierze nastawione na wyjaśnienie sposobu, metod i treści nauczania w przedmiotowej uczelni ukraińskiej, co z kolei zasadnie zakwestionował Sąd w skarżonym wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r., jako że kwestie te rzeczywiście pozostają w samodzielnej gestii uczelni, czyniąc nieuprawnionymi działania organu administracji w tej mierze. Sąd przeszedł natomiast do porządku nad tym, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu, prowadząc postępowanie w sprawie, nie ustalił podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie czy uzyskany przez B. M. jest dyplomem (dokumentem) w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej; innymi słowy czy Konwencja ta znajduje zastosowanie w sprawie. W tym celu należało ustalić - przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające, w myśl regulacji art. 218 § 2 kpa - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji Praskiej. Jeżeli zatem były to studia w systemie kształcenia na odległość, jak utrzymuje Zainteresowana, a z materiałów sprawy nie wynika, aby ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność została wyjaśniona, to wówczas rodzi się pytanie czy Umawiające się Państwa sporządzając Konwencję, miały na uwadze ten rodzaj studiów. W dacie sporządzania Konwencji studia na odległość nie były studiami powszechnie stosowanymi szczególnie na odległość przekraczającą granice państw. Nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo — stronę Konwencji praskiej, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzanie. I choć kryterium to nie może być odnoszone w jednakowym stopniu do każdej umowy międzynarodowej, to w niniejszym przypadku fakt ten mógł mieć znaczenie w sprawie. To, że Konwencja, o której mowa, została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, rzeczywiście nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw — sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie (pobieranie nauki) na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności, podlegających nadto w kontaktach międzynarodowych daleko idącej kontroli poszczególnych państw sygnatariuszy Konwencji. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji, znajdujących się w materiałach sprawy, nota bene dość bogatych ze względu na rolę Polski jako depozytariusza przedmiotowej umowy międzynarodowej, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439),oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). I mimo, że zarówno ta ustawa jak i w/w Konwencja weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia ( art.32). Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. niniejszej sprawy uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie niniejszej pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczący tak zakresu stosowania przepisu art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 58 poz. 1071) jak i zapisu art. I Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzone w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 5 poz. 28) wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza prawna wymagała dalszych ustaleń faktycznych, aby można było stwierdzić, czy rodzaj studiów dokumentowanych w niniejszej sprawie jest tym rodzajem o którym mowa w przepisach Konwencji praskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 106 § 3 cytowanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na uwadze cytowane poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego wskazanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny nie było możliwe. Postępowanie takie winno polegać na zebraniu materiału o okolicznościach faktycznych, mających bezpośredni wpływ na okoliczności prawne. Minister Edukacji Narodowej i Sportu prowadząc postępowanie w trybie art. 127 § 3 i art. 218 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego ustali – rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie rozważy czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji Praskiej. W tym celu winien przeanalizować zachowane materiały przygotowawcze do Konwencji, znajdujące się w aktach sprawy Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji. Podstawą uchylenia jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 152 cytowanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. stwierdził, że postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. nie podlega wykonaniu.