I SA/Wa 812/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Prezydenta Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W. własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że gmina miejska W. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zabudowanej działki nr [...] opisanej bliżej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Sprawa ta była wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego i orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt I S.A. 316/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2002 r. o stwierdzeniu nabycia przez gminę miejską W. przedmiotowego mienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, realizując wskazania Sądu i z uwagi na przedłożenie przez P. Spółka Akcyjna nowych dokumentów odnoszących się do spornego mienia, uchyliła decyzję pierwszoinstancyjną i przekazała sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku komunalizacyjnego, odmawiając stwierdzenia nabycia przez gminę W. przedmiotowego mienia wskazał, że z zebranego wówczas materiału dowodowego w sprawie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Mienie to nie może być zatem skomunalizowane z mocy prawa. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. Prezydenta miasta W. wskazał, że odnośnie części nieruchomości stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. działkę nr [...] P. nie wykazało tytułu prawnego PP. Spółka Akcyjna, a zatem nie zachodzą przesłanki odmowy komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Gminy W., podała, że kwestią poza sporem jest i wynika to z wyrysu mapy ewidencyjnej (k-1 i k-117) oraz wypisu z rejestru gruntów (k-116), że przed podziałem, który nastąpił po dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. działkę nr [...] i że było to wówczas mienie ogólnonarodowe (państwowe). Sporna jest natomiast kwestia czy przedłożone przez P. Spółka Akcyjna dokumenty mogły stanowić podstawę do odmówienia komunalizacji z mocy prawa tej działki w całości czy też takiej podstawy nie stanowią. W ocenie organu odwoławczego ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w powiązaniu z danymi ujętymi w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] grudnia 1987 r. (k-49) wynika, że cały obszar działki nr [...] był przed dniem 27 maja 1990 r. w prawidłowo ustanowionym zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. Z tego względu przedmiotowa nieruchomość stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. działkę nr [...] jako należąca do innej niż państwo, państwowej osoby prawnej (P.), nie mogła być skomunalizowana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że cała nieruchomość położona we W. przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. [...] Dyrekcji Okręgowej [...] we W. Według skarżącej Gminy powołane w decyzji dokumenty nie potwierdzają, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w prawidłowo ustanowionym zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Z akt sprawy wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających prawo [...] Dyrekcji Okręgowej [...] we W. do działek nr [...],[...] i [...] oraz, że do działek nr [...],[...],[...] i [...] prawo zarządu wygasło z końcem roku 1975 r. Skarżąca podniosła również, że protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 2 marca 1959 r. nie stanowi dowodu na istnienie prawa zarządu – z jego treści nie wynika bowiem jakie przepisy stanowiły podstawę do jego sporządzenia, co uniemożliwia wiarygodne stwierdzenie, czy został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Błędne było również powołanie się na decyzję zobowiązującą do uiszczania opłat rocznych za nieruchomość położoną we W. przy ul. [...] i [...] bez uregulowanego stanu prawnego. Wobec tego, jak dalej podniosła skarżąca Gmina, skoro nie został wykazany tytuł prawny [...] Dyrekcji Okręgowej [...] we W. do całej nieruchomości, nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygniecie zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębie [...] jako działka nr [...]. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji organy orzekające były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt I S.A. 316/03, który uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2002 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę miejską W. przedmiotowego mienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przyjęcie braku tytułu o charakterze prawnorzeczowym P. Spółka Akcyjna w stosunku do przedmiotowej nieruchomości było wynikiem nieprzeprowadzenia w sposób wszechstronny postępowania dowodowego. Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił, a wydana w sprawie decyzja naruszyła przepisy art. 5, ust. 1 pkt 1 i art. 11, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 7, art. 10 i art. 77, art. 131 k.p.a. Sąd zalecił, iż rozpoznając ponownie sprawę organ powinien zgromadzić materiał dowodowy, dokonać jego wnikliwej analizy w oparciu o obowiązujące na dzień 27 maja 1990 r. przepisy prawa i w zależności od wyników postępowania powinien wydać stosowną decyzję. Rozpoznając niniejszą sprawę, podkreślenia wymaga, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła działkę oznaczoną w ewidencji gruntów obrębie [...] jako nr [...] o pow. [...] m2. Działka ta powstała, w wyniku odnowy operatu ewidencji gruntów w 1990 r., z działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 2 marca 1959 r. (k-38), decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] stycznia 1965 r. (k-36), protokół zdawczo odbiorczy z dnia 27 kwietnia 1965 r. (k-33) w powiązaniu z danymi ujętymi w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] grudnia 1987 r. (k-49), świadczą o tym, że cały obszar działki nr [...] był przed dniem 27 maja 1990 r. w prawidłowo ustanowionym zarządzie P. W ocenie Sądu, rację należy przyznać organowi w odniesieniu do decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] stycznia 1965 r. jako dokumentu, z którego bezspornie wynika tytuł prawnorzeczowy P. Spółka Akcyjna. Przy czym należy zauważyć, że decyzja ta dotyczy jedynie działek nr [...],[...] i [...]. W odniesieniu do pozostałych działek składających się na działkę nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazuje protokoły zdawczo odbiorcze jako dokumenty mające potwierdzić tytuł prawnorzeczowy P. Spółka Akcyjna do tej części nieruchomości. Protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 27 kwietnia 1965 r. przekazania Dyrekcji Okręgowej [...] we W. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], z którego wynika, że przekazanie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 1965 r., dotyczy działek nr [...], [...],[...] i [...]. Nie oceniając legalności tej decyzji stwierdzić należy, że jeśli nie została ona w sposób prawem przewidziany podważona i pozostaje w obrocie prawnym, to wywołuje określone skutki prawne w postaci tytułu prawnego P. do omawianych działek. Protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 2 marca 1959 r. przekazania – przyjęcia nieruchomości położonych przy ul. [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we W. dotyczy działek nr [...],[...] i [...]. Dokument ten sporządzony został na podstawie pisma Prezydium Dzielnicy Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 11 lutego 1959 r. Organ odwoławczy w ogóle nie zawarł oceny, czy ten dokument mógł być podstawą prawną przekazania mienia. Wskazać należy, że protokół zdawczo-odbiorczy dokumentował jednie przekazanie-przejęcie mienia i nie może zastąpić dokumentu, na podstawie którego powstawał, zgodnie z przepisami prawa, skutecznie zarząd. Wytknąć należy, że organy orzekające w ogóle pominęły kwestię udokumentowania istnienia prawa zarządu na rzecz P. w odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 17 marca 1958 r.(dotyczące działek nr [...] i [...]), z którego wynika, że parcele w nim wymienione stanowią własność Skarbu Państwa i Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych – K. nie stawia przeszkód w przekazaniu powyższych parceli dla Dyrekcji O. [...] W. na cele zabudowy parceli po budynkach zniszczonych – w trwały zarząd i użytkowanie. Zaś z pism z dnia 5 marca 1951 r. i 19 maja 1953 r. dotyczących działki nr [...] wynika, że nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i została przekazana w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we W., a tytuł własności Skarbu Państwa wynika z art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Na uwagę zasługuje to, że działka nr [...] została przekazana w zarząd i użytkowanie na podstawie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. W. M. G. Przekazanie to nastąpiło w dniu, w którym obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych – na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. wynikało, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo-odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Przypomnieć należy, że w dacie kiedy doszło do komunalizacji z mocy prawa, obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze. zm.), która przewidywała powstanie zarządu do gruntów w ściśle określony sposób. W świetle art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o uzyskaniu tytułu prawnego do gruntu - zarządu, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji państwowej umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Tym jednostkom, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu 1 sierpnia 1988 r., przepis art. 87 ust. 2 ww. ustawy (według ówczesnej numeracji), na wniosek lub z urzędu, pozwalał uregulować stan prawny do posiadanego gruntu. Oznacza to, że określonego rodzaju prawo do gruntu państwowego przewidziane ustawą z 29 kwietnia 1985 r., tzn. zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Także pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania mogły uzyskać na podstawie decyzji administracyjnej bądź na podstawie przekazania terenu między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w myśl jej art. 87 ust. 1 przekształciło się w prawo zarządu. W stanie prawnym obowiązującym w zakresie gospodarki gruntami w dniu 27 maja 1990 r. opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa posiadanego przez określony podmiot do rzeczy (gruntu). Tak więc sama decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntami nie mogła stanowić o powstaniu tego prawa, najpierw bowiem musiało powstać prawo do gruntu, którego konsekwencją był obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z tego prawa w określonej ustawą wysokości. Biorąc powyższe pod uwagę, należy wskazać, że organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązane były wyjaśnić status mienia pozostającego we władaniu P., poprzez zbadanie na jakiej podstawie pozostawało ono w jego władaniu w dniu 27 maja 1990 r., szczególnie w sytuacji, gdy organem założycielskim tego przedsiębiorstwa był naczelny organ administracji państwowej, a status tego przedsiębiorstwa był uregulowany ustawowo. W odniesieniu do części działek Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wykazała jednak na jakim tytule prawnym użytkowanie było oparte. Nie można zatem uznać za udowodniony faktu, iż nieruchomość ta nie podlegała komunalizacji, albowiem pozostawała w zarządzie P., skoro powołane w uzasadnieniu decyzji organów orzekających dowody na to nie wskazują, a organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie oparł swoje ustalenia. A zatem należy stwierdzić, że organy orzekające w przedmiocie komunalizacji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez wyjaśnienia wyżej przedstawionych kwestii nie można uznać za udowodnione, że w odniesieniu do nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] róg ul. [...] spełnione zostały przesłanki odmowy komunalizacji mienia na podstawi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach państwowych. Ponadto należy wskazać, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie nie został tu naruszony. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt I S.A. 316/03, Sąd zalecił zgromadzenie materiału dowodowego, dokonanie jego wnikliwej analizy w oparciu o obowiązujące na dzień 27 maja 1990 r. przepisy prawa i w zależności od wyników postępowania wydanie stosownej decyzji. W ocenie zaś Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, organ nie zgromadził w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.