I SA/Wa 812/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...], o odmowie nadania B. Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 z późn. zm.), przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego rozpatrzyła wniosek B. Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym wymaganego przygotowania do zawodu zarządcy nieruchomości. Przedstawione przez kandydata świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie wyceny i gospodarki nieruchomościami zawiera program, który nie spełnia minimum programowego dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, ogłoszonego w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI, Nr 23, poz. 252), co oznacza niespełnienie wymogu określonego w art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami. Ustalenia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej zawiera protokół z dnia [...] sierpnia 2008 r. Na podstawie negatywnej opinii Komisji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił nadania B. Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Minister Infrastruktury wskazał, że pismem z dnia 8 października 2008 r. B. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa. Ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpatrzeniu przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w jednym etapie postępowania kwalifikacyjnego, Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] listopada 2008 r. przekazał akta sprawy Wiceprzewodniczącemu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. zarządzania nieruchomościami, jednocześnie wnosząc o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyniku postępowania przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2008 r. Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej skierował wniosek kandydata o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpatrzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w dniu [...] listopada 2008 r. Jak stwierdził Minister Infrastruktury, pismem z dnia [...] listopada 2008 r. B. Z. została zawiadomiona o skierowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postępowanie przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną w dniu [...] listopada 2008 r. Zespół Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w dniu [...] listopada 2008 r. po przeanalizowaniu całości akt sprawy B. Z., w szczególności po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, że nadal nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 187 ust. 1 pkt 4 oraz art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że dokumenty złożone przez kandydata nie stanowią podstawy do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami ze względu na to, że program zrealizowanych studiów podyplomowych nie wyczerpuje minimum programowego ustalonego w komunikacie Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r., a w szczególności brak jest takich zagadnień, jak: - zarządzanie nieruchomościami jako działalność zawodowa - 5 godz., - podstawy prawa i postępowania administracyjnego - 6 godz., - przejmowanie nieruchomości do zarządzania - 9 godz., - zarządzanie nieruchomościami mieszkalnymi - 27 godz., - organizacja zarządzania nieruchomościami - prawo gospodarcze - 8 godz., - doradztwo w zakresie zarządzania nieruchomościami - 6 godz., - podstawowe informacje o zarządzaniu nieruchomościami w państwach członkowskich Unii Europejskiej - 6 godz., - plan zarządzania nieruchomością - 20 godz. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że wynik przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną postępowania kwalifikacyjnego jest wiążący dla organu administracji publicznej i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej bądź wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji (wyrok WSA, sygn. akt I SA 2050/03). Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., który odmówił nadania B. Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Z.; zarzucając (1) brak podstawy prawnej decyzji, (2) niewłaściwe zastosowanie prawa w szczególności art. 182 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (3) obrazę konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, oraz (4) obrazę zasady zaufania obywateli do państwa prawa, oraz zasady ochrony ich interesów w toku postępowania poprzez kwestionowanie prawa nabytych, - wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2008 r., i nadanie jej licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami stosownie do złożonego wniosku. Skarżąca podniosła, że w [...] r. ukończyła Studia Podyplomowe w Uniwersytecie [...] w K. z [...]. Studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami muszą spełniać wymogi minimum programowego ogłaszanego przez właściwego ministra, lecz realizacja tego wymogu winna być egzekwowana jedynie w odniesieniu do studiów podyplomowych rozpoczynających się po wydaniu tychże minimów, a nie w odniesieniu do studiów rozpoczynanych wcześniej. Odmowa nadania tych licencji/uprawnień nie jest więc dopuszczalna, skoro Ministerstwo wielokrotnie już uznało podczas postępowania kwalifikacyjnego, że ukończone przez skarżącą studia podyplomowe spełniają wymogi ustawowe. Zgodnie z regułą samozwiązania się administracji, która wypływa z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści (Wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 97.). Zdaniem skarżącej, zastosowana przez Ministra oraz Państwową Komisję Kwalifikacyjną interpretacja przepisów art. 182 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawa, oraz wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą ochrony interesów w toku. Dlatego też niedopuszczalne jest, zdaniem skarżącej, kwestionowanie faktu ukończenia przez skarżącą studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami z powodu późniejszej zmiany minimum programowego studiów podyplomowych, w sytuacji, gdy ich program został uzgodniony i zatwierdzony przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pod numerem [...]. Skarżąca działała w zaufaniu do postanowień centralnego organu państwa w przedmiocie zarejestrowania studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, prowadzonych przez Uniwersytet [...], i ukończyła studia podyplomowe, które spełniały wszelkie ustawowe wymagania im stawiane. Nie do przyjęcia jest teza wynikająca z uzasadnienia odmowy nadania licencji zarządcy, jakoby prawo działało wstecz i wymogi przewidziane w grudniu 2004 r. musiałyby być spełnione na przełomie roku akademickiego w roku 1999/2000. Skarżąca zarzuciła, że zastosowana przez Ministra Infrastruktury za Państwową Komisją Kwalifikacyjną interpretacja przepisów rozszerzyła zakres wymagań określonych w art. 182 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociaż takiego uprawnienia Minister nie posiada. Skoro ustawodawca jasno wymienił warunki, które należy spełnić w celu uzyskania licencji zarządcy, to niedopuszczalnym jest uzależnianie jej uzyskania od spełnienia dodatkowych wymogów (S. Kalus w: G. Bieniek (red.) - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, 2008, str. 576 i 593: "Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że skoro ustawa sformułowała zamknięty katalog przesłanek, od których zależy nadanie uprawnień do szacowania nieruchomości, to organ nadający te uprawnienia ani nie może żądać spełnienia dodatkowych wymagań, ani też nie może w przypadku ich spełnienia odmówić nadania tych uprawnień.". Gdyby skarżąca nie ukończyła wymaganych studiów podyplomowych, organizator praktyk – [...] Stowarzyszenie Zarządców Nieruchomości, winien odmówić możliwości odbycia praktyk, a podmiot wydający dziennik praktyk [...] winien odmówić jego wydania. Oba te podmioty nie miały jednak żadnych zastrzeżeń co do faktu spełnienia przez skarżącą wymagań ustawowych. Skarżąca podkreśliła, że spełniła wszelkie wymagania określone art. 182 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także spełniła wymogi formalne, i złożyła wszelkie dokumenty wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury do uzyskania licencji w świetle § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. W szczególności wymóg zawarty w art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został przez skarżącą spełniony, gdyż program ukończonych studiów podyplomowych uwzględniał minimalne wymogi programowe ustalone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast obowiązujące w dniu rozpoczęcia tych studiów. Tylko taką interpretację przepisów można uznać za zgodną z celami ustawodawcy oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP, a w szczególności z art. 2, regulującym zasadę państwa prawa, z której wynika dalsza zasada ochrony przez władzę publiczną zaufania obywatela do państwa i prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w postępowaniu o nadanie licencji zawodowej Minister Infrastruktury opiera swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej zawartych w protokole sporządzonym przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego, którymi jest związany. Nie zwalnia to jednak organu administracji publicznej właściwego w sprawie nadania tej licencji, z obowiązku oceny prawidłowości przeprowadzonych przez Komisję postępowania kwalifikacyjnego i weryfikacji ustaleń zawartych w protokole, w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Dopiero pozytywny wynik kontroli działalności Komisji, tj. uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne prowadziła ona w zgodzie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma oparcie w zgromadzonych dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało Ministra do wydania w sprawie decyzji zgodnej ze stanowiskiem Komisji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przesłanki nadania osobie fizycznej licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami zostały określone w art. 187 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że licencję zawodową nadaje się osobie, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe; 3) posiada wyższe wykształcenie; 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami; 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. 4. Zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił nadania B. Z. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, uznając stosownie do ustaleń Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, że odbyte przez B. Z. studia podyplomowe nie spełniają minimum programowego dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami ogłoszonego w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI, Nr 23, poz. 252), co oznacza niespełnienie wymogu określonego w art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do kwestii realizacji minimum programowego w ramach odbytych przez B. Z. studiów podyplomowych podnieść należy, że studia te skarżąca ukończyła w [...] r. Program tych studiów został uzgodniony i zatwierdzony przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pod numerem [...], i realizował obowiązujące wówczas minimum programowe, zaś Minister Infrastruktury przywołuje minimum programowe, które zostało opublikowane w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że minimum programowe ogłoszone w roku 2004 nie może się odnosić do programu nauczania uzgodnionego z właściwym organem - Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, obowiązującego w toku studiów ukończonych 4 lata przed opublikowaniem wymogów programowych z 2004 r. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa sytuacji działania prawa wstecz. Oznacza to, że nie można zarzucić stronie, że z powodu niepełnego - w świetle komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. programu nauczania ukończonych przez skarżącą studiów podyplomowych, nie spełniła ona przesłanki uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, określonej w art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena stanu faktycznego sprawy w kontekście tej przesłanki dokonana przez organ, zdaniem Sądu, ma charakter dowolny. 5. Zdaniem Sądu, kwestionowanie przez organ administracji publicznej ukończenia przez skarżącą B. Z. studiów podyplomowych, pomimo wydania przez właściwy organ świadectwa ukończenia studiów podyplomowych na Uniwersytecie [...] w K., godzi w uregulowaną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skoro skarżąca udokumentowała fakt ukończenia studiów podyplomowych w [...] r., a obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają regulacji pozwalającej na zakwestionowanie tego faktu, to znaczy, że organ nie mógł skutecznie zarzucić skarżącej, że nie spełnia ona przesłanek nadania licencji zawodowej określonych w art. 187 ust. 1 pkt 4 oraz art. 196 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 6. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Ministra infrastruktury oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] października 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 196 w zw. z art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a poprzedzające wydanie tych rozstrzygnięć postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, i uzasadnia ich uchylenie. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.