I SA/Wa 812/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skarg W.T. i G.D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. [...] w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że pismem z dnia 17 kwietnia 2008 r. D.C., współwłaściciel kamienicy położonej przy ul. [...] w T., zwrócił się do Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z wnioskiem o wpisanie wskazanego budynku do rejestru zabytków. Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków opisanej wyżej kamienicy położonej przy ul. [...] w T., wskazując w uzasadnieniu, że toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości oraz że nieruchomość posiada ustanowionego sądownie zarządcę. Organ zaznaczył, że ustanowienie przymusowego zarządu nieruchomości wyłącza współwłaścicieli z podejmowania czynności dotyczących statusu i funkcjonowania nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D.C.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając sprawę uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, w sprawie brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego D.C., jako jeden ze współwłaścicieli budynku, był uprawniony do złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków i uprawnienia tego nie wyłącza fakt ustanowienia sądowego zarządcy nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził jednocześnie, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa w związku z naruszeniem art. 107 § 1 kpa, wobec faktu podpisania jej przez osobę nieupoważnioną. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podpisana została przez Kierownika Delegatury w T. (w uzasadnieniu błędnie wskazano "w P.") z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że Kierownik Delegatury w T. w związku z wewnętrznymi przepisami Regulaminu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. oraz zakresem zadań, obowiązków i uprawnień określonych w zakresie czynności, ma kompetencje do merytorycznego przygotowania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W ocenie organu drugiej instancji oznacza to, że przygotowuje on materiały na potrzeby postępowań oraz sporządza projekty decyzji w sprawach z zakresu wpisu zabytku do rejestru zabytków województwa [...]. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby Kierownik Delegatury w T. miał jakieś dodatkowe upoważnienia w sprawach wpisów do rejestru zabytków. Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków może podjąć jedynie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podpisana więc została przez podmiot do tego nieuprawniony. Wskazane naruszenie obowiązujących przepisów kpa i brak możliwości usunięcia uchybień we własnym zakresie uzasadniało – zdaniem organu odwoławczego - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W.T. i G.D. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarg skarżący zarzucili: - "naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni zwykłego zarządu", - naruszenie prawa polegające na powołaniu się na decyzję Kierownika Delegatury w P., podczas gdy decyzję wydał Kierownik Delegatury w T., - naruszenie prawa procesowego polegającego na błędnej ocenie prowadzonego postępowania, a tym samym na ograniczeniu możliwości odwołania. Skarżący zaznaczyli, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana przez Kierownika Delegatury w T. nie była decyzją dotyczącą wpisu do rejestru zabytków, lecz umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków i Kierownik Delegatury był upoważniony do jej wydania. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skargi są niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że składniki decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 kpa, wymieniając wśród nich podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa z kolei ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Powołana ustawa określa również organizację organów ochrony zabytków. Zgodnie z art. 89 tej ustawy, organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). W myśl zaś art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołana ustawa przewiduje zatem dwa organy administracji publicznej sprawujące ochronę zabytków, tj. ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz wojewodę, kompetencje których we wskazanym zakresie wykonywane są odpowiednio przez Generalnego Konserwatora Zabytków oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to tym samym, że jedynie wskazane wyżej organy uprawnione są do podejmowania, w odniesieniu do zabytków, określonych działań mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej, w tym m.in. do wydawania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. W rozpoznawanej sprawie tymczasem decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., mocą której umorzone zostało postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej w T. przy ul. [...], wydana (podpisana) została przez Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. – A.C., który – co jednoznacznie wynika z analizy akt sprawy - nie był upoważniony do jej wydania. Zauważyć co prawda trzeba, że powołana wyżej ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewiduje możliwość wydawania określonych decyzji administracyjnych przez kierownika delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 6 tej ustawy, kierownik delegatury, z upoważnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, na terenie swojego działania prowadzi kontrole i sprawy, w tym, w szczególności wydaje decyzje administracyjne. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika jednak, że kierownik delegatury może wydać określoną decyzję jedynie na mocy stosownego upoważnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przy czym oczywiste jest, że nie może to być upoważnienie w jakiejkolwiek formie. Stosowne upoważnienie powinno mieć formę pisemną. Z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika natomiast – jak już wyżej wskazano – że Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. nie został upoważniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w formie pisemnego upoważnienia) do wydawania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. W szczególności upoważnienie to nie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "szczegółowego zakresu czynności" Kierownika Delegatury w T., zatwierdzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Zauważyć należy, że w powołanym "szczegółowym zakresie czynności" znalazł się jedynie zapis, iż do zakresu czynności działania Kierownika Delegatury w T. należy m.in. nadzór nad merytorycznym przygotowaniem decyzji o wpisie do rejestru zabytków (pkt 1 a). Zgodnie natomiast z regulaminem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., do wyłącznej aprobaty i podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zastrzeżone są m.in. sprawy związane z wydawaniem decyzji dotyczących wpisu do rejestru zabytków (§ 28 pkt 6), a także udzielanie pracownikom Wojewódzkiego Urzędu pisemnych upoważnień do podejmowania określonych czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień, pism oraz innych dokumentów wraz z określeniem przedmiotowego zakresu upoważnienia (§ 28 pkt 9). W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia w całości decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Kierownik Delegatury w T. nie był upoważniony do wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., mocą której umorzono postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej w T. przy ul. [...]. Przy czym podkreślić trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy jest podnoszona przez skarżących okoliczność, iż decyzja organu pierwszej instancji była decyzją umarzającą postępowanie i nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Powołana wyżej ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określając organy ochrony zabytków, nie dzieli ich na organy właściwe jedynie do merytorycznego rozpoznania danej sprawy i organy rozstrzygające jedynie kwestie procesowe. Innymi słowy dany organ ochrony zabytków jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w określonej sprawie i bez znaczenia jest, czy wydane rozstrzygnięcie ma charakter merytoryczny czy też procesowy. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej wpisania obiektu do rejestru zabytków, organem wydającym decyzję w pierwszej instancji (niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia) powinien być właściwy wojewódzki konserwator zabytków. Jednocześnie zaznaczyć należy, że z uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podlegała uchyleniu jako wydana przez organ nieposiadający stosownego umocowania do jej wydania, o czym słusznie orzekł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Sąd nie badał pozostałych zarzutów skargi, w tym prawidłowości stanowiska organów co do istnienia lub nieistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Kwestia ta badana będzie przez organy administracji publicznej ponownie rozpoznające powyższą sprawę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wniesione skargi są więc bezzasadne i podlegają oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.