I SA/Wa 813/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi ze skargi W.P., S.P., M.W., M.S., T.Z.-W., B.M., E.Ł. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku W.P., S.P., M.W., M.S., E.Ł., T.Z.–W., B.M. i M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Kierownika Oddziału Ustalania Własności Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m. W. nr [...] z dnia [...] lutego 1967 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, co następuje: Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 20 lutego 2005 r. wpłynął wniosek W.P., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S.P., M.W., M.S., T.Z.-W., B.M., E.Ł. i M.P. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "wniosku - decyzyjnego" Prezydium Rady Narodowej w m. W., nr [...] z dnia [...] lutego 1967 r. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się powyższe pismo, które W.P. nazywa "wnioskiem decyzyjnym". Pismo jest podpisane przez Kierownika Oddziału Ustalania Własności Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m. W. i jest skierowane do Państwowego Biura Notarialnego w W. W piśmie tym Wydział Gospodarki Terenami wnosi o przepisanie na własność Państwa tytułu własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W powyższym piśmie stwierdzono również, że w związku z niezłożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, nieruchomość wyżej określona przechodzi na rzecz Państwa na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 270). Kolegium podkreśliło, że w pierwszej kolejności dokonało analizy dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego, gdyż z uwagi na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustawodawca wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w przypadku braków podmiotowych lub przedmiotowych. W przedmiotowej sprawie przeszkodą do uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są względy przedmiotowe. W ocenie Kolegium nie ma żadnych podstaw do uznania, że wniosek podpisany przez Kierownika Oddziału Ustalania Własności Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m. W., [...] skierowany do Państwowego Biura Notarialnego w W. jest decyzją administracyjną. Treść powyższego pisma - o przepisanie na własność Państwa tytułu własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nie ma żadnych cech indywidualnego władczego aktu organu administracji, jakim jest decyzja administracyjna. Nie zawiera też rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, lecz jedynie uzasadnienie ujawnienia tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Organ nadzoru przytoczył treść art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i §3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. W. (Dz. U. Nr 6, poz. 43), zgodnie z którym grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Następnie, przenosząc dalsze rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium podało, że objęcie gruntu przy ul. [...] nastąpiło dnia 16 sierpnia 1948 r., to jest z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał zatem 16 lutego 1949 r. Z akt sprawy wynika, że przedwojenni właściciele nieruchomości takiego wniosku nie złożyli. Organ nadzoru wskazał również, że z mocy art. 2 dekretu z 26 października 1945 r. dekret stanowił podstawę do przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m. W. tytułu własności gruntów określonych w art. 1 dekretu. W sytuacji, gdy nie został złożony wniosek dekretowy brak było podstaw do wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu. W związku z przejściem na własność gminy z mocy dekretu prawa własności gruntu przy ul. [...] w W. Kierownik Oddziału Ustalania Własności Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w m. W. pismem nr [...] wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego o wpisanie tytułu własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.P. w imieniu własnym i jako pełnomocnik wymienionych na wstępie uzasadnienia osób. Według skarżących kwestionowane pismo zawiera wszelkie elementy decyzji administracyjnej, gdyż "dokonało rozstrzygnięcia polegającego na przepisaniu własności prywatnej gruntu nieruchomości na Skarb Państwa", powołując podstawę prawną tj. art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Spełnia też pozostałe wymogi decyzji administracyjnej takie, jak: data wydania [...] marca 1967 r., organ wydający, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno stać na straży prawa i kierować się wskazaniami art. 7 i 77 kpa. Według skarżących "pismem decyzyjnym" naruszono art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność postępowania nadzorczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 157 § 2 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie ma zatem zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W postępowaniu nadzorczym organ administracji, inaczej niż w postępowaniu zwykłym, może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podstawę prawną do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 157 § 3 kpa. Wydanie orzeczenia o niedopuszczalności (odmowie) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca przez przedstawiciela ustawowego. Natomiast do przyczyn przedmiotowych należą sytuacje, gdy: strona żąda wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie, w której organ działał w innej formie (czynności materialno - technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest zakończona ostateczną decyzją (vide: wyrok WSA z dnia 10 marca 2004 r., sygn. II SA 1628/03, publ. Lex nr 150821). Nie może też budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy kontroli przez organ nadzoru aktów wydanych w formie decyzji, a nie czynności materialno - technicznych lub innych aktów nie spełniających wymogów decyzji administracyjnej. Przenosząc dalsze rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, iż zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych. We wniosku z dnia 20 lutego 2005 r. spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości [...] żądali wszczęcia postępowania w sprawie wzruszenia "wniosku - decyzyjnego" Prezydium ówczesnej Rady Narodowej w m. W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1967 r., dz.kw. [...] - znak [...]". Wskazane przez wnioskujących o stwierdzenie nieważności pismo nosi w istocie datę 27 luty 1967 r. i jest wnioskiem skierowanym przez Prezydium Rady Narodowej w m. W. Wydział Gospodarki Terenami do Państwowego Biura Notarialnego w W. o ujawnienie w księdze wieczystej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Wniosek o ujawnienia właściciela w księdze wieczystej w żadnym wypadku nie jest decyzją administracyjną. Własność gruntu położonego w W. przy ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a wpis do księgi wieczystej nie miał charakteru konstytutywnego. Przede wszystkim decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). W art. 107 § 1 kpa wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Można przytoczyć orzeczenia sądowe, wskazujące które z elementów uznanych w nauce prawa administracyjnego za istotne stworzyły materialne pojęcia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1983 r. (publ. ONSA 1983, Nr 2, poz.75) stwierdzono, że: "(..) decyzją administracyjną jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych". Znacznie obszerniejszą charakterystykę decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym zawarto w uzasadnieniu uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. (sygn. III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, Nr 3, poz .59). W uzasadnieniu wskazanej uchwały, podkreślono, że trzy cechy dają podstawę do uznania prawnej czynności organu administracyjnego za decyzję: po pierwsze - decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, po drugie - decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną , po trzecie - decyzja rozstrzyga sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wymaga też zwrócenia uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81; OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz.169), w którym przyjęto, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Należy stwierdzić, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym pismo - wniosek nr [...] o ujawnienie Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nie spełnia nawet minimum wymogów, którym powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Wniosek taki nie jest żadnym wnioskiem - decyzyjnym, jak określają go skarżący, lecz zwykłym wnioskiem o ujawnienie praw w księdze wieczystej. Ponad wszelką wątpliwość nie jest decyzją administracyjną. Dlatego słusznie postąpił organ nadzoru przyjmując, iż wszczęcie postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne i wydał decyzję o odmowie jego wszczęcia. Na marginesie wskazać należy, że organ nadzoru za skarżącym podał datę kwestionowanego pisma jako wydanego [...] lutego 1967 r., gdy w istocie chodzi o pismo wydane w dacie [...] lutego 1967 r.(k. 11 i k. 227), co potwierdził skarżący na rozprawie, tłumacząc iż data [...] marca 1967 r. podana została w zawiadomieniu z Państwowego Biura Notarialnego przywołującego pismo nr [...] (k. 12). Wskazany przez organ nadzoru numer pisma [...] umożliwia jednoznaczną jego identyfikację, zaś data [...] marca 1967 r. wskazana w zawiadomieniu Państwowego Biura Notarialnego (k. 12) to według Sądu data wpływu omawianego pisma nr [...] do PBN w W. Sąd uznał zatem, że wskazanie przez organ nadzoru daty [...] lutego 1967 r., jako daty kwestionowanego pisma nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji, tym bardziej że identyfikację pisma umożliwił wskazany w tym piśmie jego numer. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.