I SA/Wa 813/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa. przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] - Stare Miasto jako działki: - nr [...],[...], o powierzchni 0.0140 ha, - nr [...],[...], o powierzchni 0.2971 ha, -nr [...], Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności wyżej opisanych nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. złożyła Gmina W. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymała decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając ocenę organu pierwszej instancji co do braku spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych ( Dz. u. Nr 32, poz. 191 ze zm.) warunkujących komunalizację nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonej w materiale dokumentacji wynika, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. W dniu [...] maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków, ujawnione były działki nr [...] o powierzchni 0.0140 ha, nr [...] o powierzchni 0.2971 ha i nr [...] o powierzchni 0.0663 ha, wskazane jako własność Skarbu Państwa, we władaniu Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]". Ponadto zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie w postaci decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...] zezwalającą Przedsiębiorstwu Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" na zawarcie umowy przejęcia od Wrocławskiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego Nr [...] we W., gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0.0140 ha, wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] marca 1990 r. i umową o przekazaniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1990 r. oraz decyzję z-cy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], uznającą za wygasłe prawo zarządu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we W. do nieruchomości oznaczonych, jako działki nr [...] o powierzchni 0.2971 ha i nr [...], o powierzchni 0.0663 ha oraz zobowiązującą [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych do protokolarnego przekazania wymienionych działek nr [...] i nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]". Podstawą wydania decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. był art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74), który wskazuje, iż państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami wskazuje, iż terenowy organ administracji państwowej może orzec o wygaśnięciu prawa użytkowania ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który zostało ustanowione jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą takie zmiany, które nie pozwolą na dalsze użytkowanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a użytkownik nie wyraził zgody na zmianę sposobu użytkowania. Na gruncie wskazanych przepisów oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...], zawarta została w dniu [...] kwietnia 1990 r. umowa o przekazanie nieruchomości pomiędzy W. Przedsiębiorstwem Budownictwa Przemysłowego Nr [...] – W. ul. [...], jako przekazującym a Przedsiębiorstwem Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" W. ul. [...], jako przejmującym. Natomiast postanowienia art. 41 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy zostały wypełnione decyzją z-cy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia [...] października 1989 r. nr [...], która w oparciu o decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] października 1988 r. Nr [...], zatwierdziła plan realizacyjny adaptacji magazynu meblowego przy ul. [...] na dom towarowy. Te okoliczności, zdaniem organu, wskazują, że spełniona została przesłanka wskazująca na zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwolą na dalsze użytkowanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób. Ponadto, z materiału sprawy wynika, że potwierdzenie niewyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania przez dotychczasowego użytkownika uznać można fakt odwołania się przez [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we W. od decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] oraz niepodpisanie w wyznaczonym terminie protokołu zdawczo - odbiorczego. Fakt ten wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1989 r. nr [...], która wyznaczyła nowy termin przekazania protokolarnego przedmiotowych działek. Brak w aktach sprawy informacji o odwołaniu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we W. wskazuje, iż protokół został podpisany, pomimo jego braku w aktach sprawy. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że Wojewoda W. decyzjami z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] i nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" we W., prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we W. przy ul. [...] oraz przy ul. [...], oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie Stare Miasto, jako działki nr [...],[...], o powierzchni 0.0140 ha i nr [...],[...], o powierzchni 0.0663 ha. Wskazane decyzje stały się prawomocne z dniem [...] czerwca 1994 r. Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" we W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we W., oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Stare Miasto, jako działka nr [...],[...], o powierzchni 0.2971 ha. Ww. decyzją, która stała się prawomocna z dniem [...] czerwca 1994 r., stwierdzono również nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Zatem w dniu [...] maja 1990 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości był uregulowany na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" we W. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina W., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2080 z późń. zm.) oraz prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 powyższej ustawy - " Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż decyzja ta stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić czy, według stanu na dzień [...] maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których mowa między innymi w art. 11 ww. ustawy. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działki nr [...],[...] i [...] stanowiły w dacie [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza treść pisma Dyrektora Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] lipca 2016 r. Ponadto na dzień komunalizacji tj. [...] maja 1990 r., ww. działki w ewidencji gruntów i budynków wykazane zostały jako własność Skarbu Państwa we władaniu Przedsiębiorstwa Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]". W następnej kolejności organ miał obowiązek ustalić, czy nieruchomość, o komunalizację której wniosła Gmina W., należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Oceny tej przesłanki organy dokonały na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (ugg), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. W zaskarżonej decyzji organy wskazały, że decyzjami Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. ( prawomocne z dniem [...] czerwca 1994 r.) oraz z [...] maja 1994 r. ( prawomocna z dniem [...] czerwca 2004 r.) stwierdzono nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" we W. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości tj. działek [...],[...] i nr [...]. Zauważyć trzeba, iż przedmiotowe decyzje Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. i z [...] maja 1994 r. zostały wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r., Nr 23, poz. 97). Przewidziane w ww. przepisie tzw. "uwłaszczenie" polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, iż przesłanką, która umożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie tzw. "uwłaszczenia" na podstawie ww. art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. jest ustalenie, że nieruchomość pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej w dacie tego uwłaszczenia. Decyzja wydana w tym trybie potwierdza zatem okoliczność, że dana nieruchomość - przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną - pozostawała w zarządzie tej jednostki. W tej sytuacji fakt "uwłaszczenia" określoną nieruchomością państwowej osoby prawnej wpływa - zdaniem sądu - na sposób rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji tej nieruchomości. Kwestia istnienia prawa do gruntu w postaci zarządu przysługującego państwowej osobie prawnej w dacie [...] maja 1990 r. jest wszakże jedną z głównych przesłanek podlegających badaniu w postępowaniu komunalizacyjnym. Zatem, w sytuacji gdy przed rozstrzygnięciem w sprawie komunalizacji gruntu doszło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego tego gruntu, to - w ocenie Sądu - wydanie pozytywnej decyzji w sprawie komunalizacji byłoby możliwe tylko w przypadku gdyby wnioskująca o komunalizację gmina wykazała, że: (1) prawo zarządu po stronie państwowej osoby prawnej stwierdzone decyzją uwłaszczeniową powstało po dniu [...] maja 1990 roku albo (2) decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej spornym gruntem została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wynika to zdaniem sadu z przepisów art. 16 § 1 oraz art. 110 kpa. Wskazać trzeba, iż powołane przepisy statuują zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) oraz zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją (art. 110 k.p.a.). Z zasad tych wynika, iż organ ma możliwość wzruszenia decyzji tylko w granicach wyznaczonych przepisami kpa. Zatem wydanie decyzji administracyjnej, która stałaby się sprzeczna z decyzjami Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. oraz decyzją Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. orzekających, że sporna nieruchomość składająca się z działek nr [...],[...] i [...] stała się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa [...] we W. stanowiłoby naruszenie art. 16 § 1 kpa, art. 110 kpa w zw. z art. 76 kpa. Z dyspozycji ww. przepisów wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji, od których nie służy odwołanie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, a nadto decyzje te objęte zostały zasadą trwałości, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające ich podważenie. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, że ten sam organ ( Wojewoda) musiałby ponownie oceniać te same dokumenty istniejące od 1989 r. i 1990 r. w kontekście tej samej przesłanki ( istnienia prawa zarządu) odrębnie w ramach postępowania komunalizacyjnego, w sytuacji gdy takiej oceny dokonał już w ramach postępowania uwłaszczeniowego i jego stanowisko stało się podstawą wydania prawomocnych decyzji dotyczących uwłaszczenia przedmiotowymi działkami przedsiębiorstwa "[...]". Niezależne od wyżej przedstawionych argumentów za prawidłowe należy uznać stanowisko organu dotyczące przysługiwania Przedsiębiorstwu Handlu Artykułami Wyposażenia Mieszkań "[...]" prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. które to prawo wynika z decyzji Kierownika wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzedu Miejskiego we W. z dnia [...] lutego 1990 r. wraz z protokołem zdawczo- odbiorczym z dnia [...] marca 1990 r., umowy o przekazaniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1990 r. oraz decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. Decyzji te i konsekwencje prawne z nich wynikające zostały w sposób szczegółowy opisane w zaskarżonej decyzji, które to wywody sąd w składzie orzekającym w całości podziela i przyjmuje za własne, bez konieczności ich powtarzania. Jeszcze raz należy podkreślić , że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie, czy w dacie [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] we W. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że [...] dysponował indywidualnymi aktami dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości, które ustanawiały zarząd nad przedmiotowymi działkami. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy komunalizayjnej - tj. [...] maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z akt sprawy, zdaniem sądu, wynika, że takie dowody istniały, co prawidłowo wywiodły organy obu instancji z powołaniem się na zgromadzone w sprawie dokumenty w postaci decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] lutego 1990 r. wraz z protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...] marca 1990 r., umowy o przekazaniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1990 r. oraz decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. W tym stanie rzeczy rację mają organy obu instancji, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Tym samym za niezasadne należy uznać podniesione w skardze zarzuty, które w istocie stanowią polemikę z prawidłowym stanowiskiem organu. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Z tych przyczyn skarga jako niezasadna podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.).