I SA/Wa 813/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DP-III.025.1.42.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 21 stycznia 2022 r. nr DP-III.025.1.42.2021 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 10 września 2021 r. nr DP-III.025.1.2.2019.MD/21 (DP-lll-025-21-13) i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 10 września 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 2 Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] S.A., [...], Al. [...] podnosząc, że przedsiębiorstwo to w dniu 5 lutego 1946 r. posiadało rzeczywistą zdolność zatrudnienia oraz zdolność produkcji przekraczającą kryteria nacjonalizacji określone w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), a zatem istniały przesłanki do przejęcia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Organ stwierdził ponadto, że możliwość ewentualnego stwierdzenia nieważności deklaratoryjnego orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z 21 marca 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, mogłaby nastąpić wyłącznie w przypadku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa. Spółka Akcyjna [...] S.A. w likwidacji z siedzibą W., reprezentowana przez likwidatora złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 10 września 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając sprawę zaznaczył, że przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. oraz że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z 21 marca 1956 r. podlegać będzie odrębnemu rozpoznaniu. W ocenie organu drugiej instancji w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji z 10 września 2021 r. i umorzenia postępowania. Minister wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej - ustawa nowelizująca. Na podstawie art. 1 tej ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie art. 2 ust. 1 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Minister Rozwoju i Technologii zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z 20 czerwca 2013 r. Orzeczenie Nr 2 Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] S.A., [...], Al. [...], zostało ogłoszone, poprzez publikację w Monitorze Polskim z 10 sierpnia 1949 r. Nr [...], poz. [...]. Przedmiotowa sprawa, wszczęta po upływie 63 lat od daty ogłoszenia ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego, nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 10 września 2021 r. strona złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe okoliczności faktyczne wskazują ponadto, że upłynęło ponad 30 lat od dnia ogłoszenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. do dnia wszczęcia niniejszego postępowania. Tym samym organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy określone w ustawie nowelizującej, która weszła w życie 16 września 2021 r., a zatem brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. (ww. zakresie), wobec wystąpienia przesłanek stanowiących o umorzeniu tego postępowania z mocy prawa. Minister Rozwoju i Technologii przytoczył ponadto art. 138 § 1 pkt 2 k.pa. i art. 105 § 1 k.p.a., stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny i podkreślił, że biorąc pod uwagę dokonaną ustawą nowelizującą zmianę przepisów, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 2 Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem w oparciu o ww. wniosek z 20 czerwca 2013 r. brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym zakresie. W sprawie zaistniały zatem podstawy do uchylenia decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 10 września 2021 r. i umorzenia postępowania. Za bezprzedmiotowe organ drugiej instancji uznał ponadto odnoszenie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem. Spółka Akcyjna [...] w likwidacji, reprezentowana przez likwidatora wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie zasad ochrony zaufania do prawa, pewności prawa, sprawiedliwości, ochrony (poszanowania) praw nabytych i zakazu retroakcji wynikających z art. 2 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa, a także nierozpoznanie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2215/20 podnosząc, że umorzenie postępowania podpada pod sytuację z tezy tego wyroku, bowiem wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślono, że skarżącej przysługiwała ekspektatywa odzyskania majątku, ewentualnie uzyskania odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo, która uwarunkowana była pozytywnym dla niej wynikiem przedmiotowego postępowania administracyjnego, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca wskazała, że wypływająca z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa zasada ochrony praw nabytych oznacza zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych nabytych przez jednostkę na podstawie dotychczas obowiązujących regulacji prawnych. Z pewnością wydano wiele pozytywnych decyzji nieważnościowych w sprawach wszczętych w czasie jak niniejsza sprawa. Zdaniem skarżącej sytuacja ta wskazuje na naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 26 lipca 1949r. ogłoszone zostało w Monitorze Polskim z 10 sierpnia 1949r. Wniosek o stwierdzenie jego nieważności z 20 czerwca 2013r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie. Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej art. 2 , art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zakazu nie retroakcji, zasady demokratycznego państwa prawa, zasady ochrony interesów strony, zasady ochrony zaufania obywatela do Państwa i zasady proporcjonalności oraz prawa ochrony praw majątkowych skarżącej. W sprawie niniejszej istotne jest, że prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art.156 § 2 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art.156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest także faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980 r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego Sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono ponadto, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego, w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art.. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących nieodniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Skoro w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania odnoszenie się przez organ do podnoszonych zarzutów dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia było bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.