I SA/Wa 815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia sędzia WSA - Gabriela Nowak asesor WSA - Przemysław Żmich (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu [...] oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu P. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę Staroście P., wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej na zbycie z zasobu Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy P. w obrębie wsi S. o łącznej powierzchni [...] ha, składającej się z działek Nr [...] dla której w Sądzie Rejonowym w P. - Wydziale IV Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta Nr KW [...]. W § 1 pkt 3 Zarządzenia wskazano jednocześnie, iż część nieruchomości o powierzchni [...] ha zostanie wykorzystana na potrzeby lotnictwa. Teren przeznaczony na potrzeby lotnictwa oznaczono jako działki nr [...] na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do zarządzenia. Nieruchomości objęte Zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] zostały następnie przekazane w użytkowanie wieczyste Powiatowi P. w drodze bezprzetargowej w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z § 1 pkt 4 Zarządzenia aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia [...] marca 2007 r. W § 5 aktu notarialnego wskazano, że "część nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste o łącznej powierceni [...] ha wykorzystane zostanie na potrzeby lotnictwa, pozostała część nieruchomości wykorzystana będzie zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P". W dniu [...] lutego 2008 r. Rada Powiatu P. - na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 237 Kodeksu cywilnego - podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomości przeznaczone do sprzedaży zostały podzielone na [...] działek oznaczonych odpowiednimi numerami ewidencyjnymi zgłoszonymi do ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotową uchwałą przeznaczono do sprzedaży m.in. działki oznaczone nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu P. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wskazał, że Powiat P., jako użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest związany przy sprzedaży tego prawa ustaleniami Zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 r. Nr Rep. [...]. W ocenie organu nadzoru podział obszaru przeznaczonego w Zarządzeniu Wojewody [...] na potrzeby lotniska na działki, wymienione w przedmiotowej uchwale Rady Powiatu został dokonany bez uwzględnienia projektu podziału, stanowiącego integralną część zarządzenia, jak też umowy notarialnej. Uchwała Rady Powiatu przeznaczająca do sprzedaży w trybie przetargu wydzielone działki gruntu nie zapewnia zachowania terenu przeznaczonego na potrzeby lotniska w granicach wyznaczonych przez Wojewodę [...] w Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie z zasobu Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zauważył, że przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa objętych zarządzeniem, a następnie aktem notarialnym celem nadrzędnym było zachowanie celu na jaki nieruchomość została przekazana nabywcy w użytkowanie wieczyste. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 239 KC, który stanowi, iż sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Powyższy zapis umowy był konsekwencją warunków zgody udzielonej Staroście na zbycie przedmiotowych nieruchomości Skarbu Państwa, określonych w § 1 pkt 3 Zarządzenia Nr [...], gdzie wskazano, iż część nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działki nr [...], stanowiącej załącznik do zarządzenia, wykorzystana zostanie na potrzeby lotnictwa. W ocenie organu nadzoru przekazanie do sprzedaży wyżej wymienionych nieruchomości mogło być dokonane jedynie z uwzględnieniem zarówno obszaru wyznaczonego w zarządzeniu, jak też jej granic określonych projektem podziału. Tymczasem uchwała Rady Powiatu w sprawie przeznaczenia nieruchomości Skarbu Państwa do sprzedaży nie uwzględnia projektowanego podziału obszaru, który stanowił integralną część Zarządzenia Wojewody oraz umowy notarialnej. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza cel na jaki nieruchomość Skarbu Państwa została przekazana w użytkowanie Powiatowi P., zaś dokonanie nowego podziału wyżej wymienionego obszaru gruntu stanowi próbę obejścia przepisu art. 239 KC oraz warunków Zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i aktu notarialnego z dnia [...] marca 2007 r. Rep. [...]. Nadto Wojewoda wskazał, że, treść przedmiotowej uchwały jest niezgodna z dyspozycją przepisu art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, który uprawnia Radę Powiatu do wyrażenia zgody na sprzedaż określonych nieruchomości, natomiast przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży pozostaje w wyłącznej kompetencji zarządu powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Powiat P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego argumenty są chybione i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej istotna i wyraźna sprzeczność z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Jeżeli zaś określona uchwała przyjęta przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazana przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o sprzeczności uchwały z prawem, a tym samym o nieważności uchwały organu powiatu. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w żadnym miejscu nie wykazał oczywistej i bezpośredniej sprzeczności unieważnionej uchwały z prawem oraz że taka sprzeczność wynika bezpośrednio z treści określonego przepisu prawa. Zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu są bardzo ogólnikowe i nie mogą stanowić podstawy unieważnienia uchwały. W ocenie skarżącego sprawowanie nadzoru nad działaniem jednostek samorządu terytorialnego wymaga szczególnej staranności, a stwierdzenie nieważności aktu wojewoda powinien szczegółowo uzasadnić i wskazać, czy było to istotne naruszenie prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru może ograniczyć się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Skarżący zauważył, że przedmiotową uchwałą Rada Powiatu przeznaczyła do sprzedaży (wyraziła zgodę na sprzedaż) [...] działek. Rada Powiatu wyrażając zgodę na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nie określiła przeznaczenia gruntów w sensie sposobu użytkowania, lecz jedynie wyraziła zgodę na zbycie tego prawa użytkowania wieczystego. W Zarządzeniu Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nie ma zastrzeżeń na temat zbycia praw użytkowania wieczystego, a jedynie w § 1 pkt 3 występuje zastrzeżenie wykorzystania gruntów o obszarze [...] ha na cele lotnicze. Zapis ten Starosta P. powielił w akcie notarialnym Rep A Nr [...] r. oddając nieruchomość o obszarze [...] ha, co w sposób bezsporny uniemożliwia Zarządowi Powiatu P. inne dysponowanie gruntem, niż przewiduje to Zarządzenie Wojewody [...] Nr [...]. Wykonawcą tego zobowiązania zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym jest Zarząd Powiatu, a nie Rada Powiatu. Przedmiotowa uchwała w żadnym punkcie nie wskazuje przeznaczenia terenu, co do sposobu użytkowania i nie ingeruje w uprawnienia i zobowiązania Zarządu. Zarząd Powiatu nigdy nie podjął zamiaru ani działań sprzecznych z zarządzeniem Nr [...], i aktem notarialnym Rep. A Nr [...]. Dokonanie podziału geodezyjnego działek przeznaczonych na potrzeby lotnictwa miało na celu dostosowanie przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości do uchwalonego przez Radę Gminy P. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przasnysz oraz zgodnego z nim projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla fragmentu miejscowości S. W wyniku tego podziału utworzono nieruchomość o pow. [...] ha, przeznaczoną na lądowisko dla samolotów, w zgodzie zarówno z Zarządzeniem Nr [...], jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru nie zwrócił uwagi na fakt, że po nowym podziale powierzchnia gruntów związanych z obsługą lotnictwa została zwiększona. Oprócz lądowiska na obszarze [...] ha zaplanowano grunty inwestycyjne pod potrzeby lotnictwa, w związku z planami Powiatu ukierunkowanymi na budowę, wspólnie z uczelniami północnego [...] Ośrodka Kształcenia [...] Personelu [...]. Zdaniem skarżącego akt nadzoru nie narusza art. 12 pkt 8 lit. a ustawy samorządzie powiatowym, bowiem na podstawie samego faktu użycia w uchwale wyrazu "przeznaczenia" nie można twierdzić, że rada wkroczyła w kompetencje zarządu. W ocenie Powiatu P. dla oceny tej okoliczności istotna jest treść samej uchwały tj. czy zawiera ona zapisy świadczące o faktycznym przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży np. o ogłoszeniu wykazu. W tym przypadku doszło jedynie do niefortunnego użycia wyrazu "przeznaczenia" miast wyrazów "wyrażenia zgody". Powyższe argumenty uzasadniają twierdzenie, że intencją unieważnionej uchwały było wyrażenie przez Radę zgody na sprzedaż nieruchomości. W § 2 tej uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu, zatem to on miał podjąć wszelkie czynności faktyczne zmierzające bezpośrednio do zbycia prawa użytkowania wieczystego. Posiadając zgodę Rady na sprzedaż, Zarząd ostatecznie miał zdecydować czy sprzeda prawo użytkowania wieczystego do wszystkich nieruchomości, czy tylko do części. W ocenie skarżącego w tej sytuacji nie było potrzeby stwierdzania nieważności uchwały. Powiat zauważył, że samorząd powiatowy podejmując decyzję o sprzedaży prawa do części gruntu przeznaczonej na cele lotnicze brał pod uwagę istotne interesy społeczne i gospodarcze lokalnej społeczności, w szczególności wyjątkowe zainteresowanie potencjalnych inwestorów (uczelni, firm lotniczych, firm produkcyjnych i usługowych). Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody [...] ma charakter rozstrzygnięcia gospodarczego, a nie prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 25a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) do powiatowego zasobu nieruchomości należą m. in. nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Art. 25b w związku ze stosowanymi odpowiednio przepisami art. 25 ust. 2 i 23 ust. 1 tej ustawy przewiduje zaś, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu, który może zbywać nieruchomości wchodzące w skład tego zasobu. Przy czym przez zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje także przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych (art. 4 pkt 3b tej ustawy). Gospodarowanie mieniem powiatu w tej formie podlega kontroli organu stanowiącego powiatu. Zgodnie bowiem z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w przypadku braku aktu prawa miejscowego określającego zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, czynności zbycia majątku powiatu dokonywane są za zgodą rady powiatu, wyrażaną w drodze indywidualnej uchwały. Skoro uchwała rady powiatu wyrażająca zgodę na zbycie przez zarząd powiatu określonego mienia ma charakter indywidualny, to akt ten musi uwzględniać stan faktyczny i prawny konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu P. warunków tych nie spełnia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2007 r. Rep. A Nr [...] oddał Powiatowi P. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha w użytkowanie wieczyste oraz sprzedał budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie. W § 5 umowy wskazano, że część nieruchomości o pow. [...] ha wykorzystana zostanie na potrzeby lotnictwa, a pozostała część wykorzystana będzie zgodnie z przeznaczeniem w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Powyższy zapis umowy uwzględniał treść pkt 3 zgody Wojewody [...] wyrażonej w Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., w którym stwierdzono, że wydzielone na załączonej do Zarządzenia mapie z projektem podziału działki nr [...] o pow. [...] ha wykorzystane zostaną na potrzeby lotnictwa. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z [...] sesji Rady Powiatu P. z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczącej rozpatrzenia projektu uchwały Rady Powiatu P. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego wynika natomiast, że Powiat P. zamierza przedmiotową nieruchomość zbyć w trybie przetargu prywatnym inwestorom pod działalność gospodarczą, a część o pow. [...] ha na cele lotnicze. Tymczasem w uchwale Rady Powiatu P. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] przeznaczono do sprzedaży prawo użytkowania wieczystego (wyrażono zgodę na zbycie tego prawa), bez uwzględnienia treści tego prawa wynikającej z aktu notarialnego z 2007 r. oraz celu na jaki prawo to zostanie przeniesione na osoby trzecie. Rację ma też Wojewoda [...] twierdząc, że wskazany w kwestionowanej uchwale przedmiot prawa użytkowania wieczystego nie pokrywa się z przedmiotem tego prawa nabytym przez Powiat od Skarbu Państwa, co uniemożliwia ustalenie, która część zbywanego obszaru ma być zbywana na potrzeby lotnictwa, a która na działalność gospodarczą. Zważywszy, że uchwała wyrażająca zgodę na zbycie nieruchomości w indywidualnym przypadku, w sytuacji gdy nie został uchwalony akt prawa miejscowego określający zasady zbywania majątku powiatu, z założenia zastępuje ten akt (a więc też musi określać skonkretyzowane zasady) oraz że uchwała ta stanowi podstawę do zawarcia przez zarząd powiatu umowy o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego o określonych we wcześniejszej umowie granicach i na określony cel, należy zgodzić się z organem nadzoru, że uchwała ta w sposób istotny narusza przepisy prawa, lecz nie tyle art. 239 Kodeksu cywilnego, co art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 233 KC. Z tych ostatnich trzech przepisów można wysnuć wniosek, że zgoda rady powiatu winna odnosić się do granic przyszłego rozporządzenia mieniem z zasobu powiatowego (użytkownik wieczysty ma nie tylko prawo korzystania z gruntu w sposób określony w umowie, lecz jest uprawniony do rozporządzenia swym prawem, ale tylko w granicach jakie zakreśla temu prawu umowa). Nie można natomiast uznać za zasadnego stanowiska Wojewody [...], że uchwała Rady Powiatu P. poprzez użycie sformułowania "przeznaczenia do sprzedaży" wkracza w kompetencje zarządu powiatu określone w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Z treści tej uchwały wynika bowiem, że podstawę prawną jej podjęcia stanowił przepis art. 12 pkt 8 lit. a powołanej wyżej ustawy. Akt ten należy więc zakwalifikować jako "zgodę", o której mowa w tym ostatnim przepisie, mimo błędnie sformułowanego jej przedmiotu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.