I SA/Wa 815/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., w jednostce ewidencyjnej W.– utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, przez Gminę W. własności opisanej wyżej nieruchomości należącej w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Uznał przy tym, że wydana na rzecz P. decyzja o opłatach za użytkowanie nie stanowi przesłanki negatywnej dla komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, na podstawie wniosku P. [...] w K., że toczy się postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Podkreślił jednak, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. przepisy powyższej ustawy o komercjalizacji nie dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła P. S.A., powołując jako przesłankę negatywną dla komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, decyzję o naliczeniu opłat, twierdząc, iż decyzja ta jest wystarczającym dowodem na przysługiwanie P. prawa zarządu. Ponadto skarżący podniósł okoliczność wybudowania budynku na nieruchomości w 1923 r. przez [...]. Powołał się także na rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. oraz późniejsze uregulowania dotyczące P., z których wyprowadził wniosek, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie P. od 1926 r. Skarżący stwierdził także, że przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. eliminują komunalizację z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący, jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie P., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Wobec tego Komisja stwierdziła, iż skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że według art.38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie, w ocenie Komisji, orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Komisja wskazała, że skarżący powołał się także na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...] stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i [...] zarządzie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. uznała, w szczególności na podstawie bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Nadto Komisja podkreśliła, iż także żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Komisja podniosła, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem, decyzją o ustaleniu opłat oraz przepisami związanymi z powołaniem przedsiębiorstwa P. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Z ogólnych przepisów tej ustawy nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne, np. władający: Dyrekcja [...], oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S. A. w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: – rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, zgodnie z którym Przedsiębiorstwo uzyskało prawo zarządu spornej nieruchomości oraz obwieszczenia Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego teksu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, które to przepisy kreowały po stronie P. zarząd nieruchomością w okresie powojennym; – art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, mocą którego prawo zarządu przeszło z mocy samego prawa na poprzednika prawnego skarżącego P.; – przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 87 ust. 1 stanowi, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek; – art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które stanowią o nabyciu przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntów, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu, jako i "inne mienie w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym; – art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość należała do terenowych organów administracji; – art. 7, 75, 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającej ten akt decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Rozstrzygając sprawę administracyjną organy obu instancji ustaliły, że własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w W., w jednostce ewidencyjnej W., została nabyta z mocy prawa na podstawie 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powyższe wynikało z zaistnienia wymaganych przesłanek nabycia mienia z mocy prawa, w tym wykluczenia legitymowania się przez skarżącego dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do opisanej na wstępie nieruchomości. Istnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości przez skarżącego w dniu 27 maja 1990 r. oznaczałoby bowiem, że przedmiotowe mienie nie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przedstawione stanowisko znajduje, w ocenie Sądu, oparcie w przepisach prawa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd na wstępie zauważa, że Trybunał Konstytucyjny w pkt 1. wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005/4/35) orzekł o zgodności z Konstytucją artykułu 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) jako niedotyczących mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjny wskazał, że dokonując wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją "(...) uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (...)". Powyższe oznacza, iż zarzut naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", nie jest zasadny, gdyż przepisy te nie dawały podstawy do wyłączenia spod komunalizacji gruntów będących własnością Skarbu Państwa, które znajdowały się we władaniu P., a co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przeszły w użytkowanie tych jednostek. Oznacza to, że warunkiem przejścia użytkowania było wcześniejsze pozostawanie terenów w użytkowaniu lub w zarządzie jednostki państwowej. W toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, aby warunek ten został spełniony. Odpowiednio art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., stwarzał podstawę do przejścia gruntów państwowych w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych, ale pod warunkiem pozostawania ściśle określonych gruntów w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu tych jednostek. Warunek ten, w stosunku do przedmiotowego gruntu, nie został spełniony. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że podważenie komunalizacji mienia jedynie poprzez wykazanie faktycznego władztwa nad tym mieniem, nie było skuteczne. Wymagane jest bowiem, aby mienie należało do skarżącego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do mienia mogło nastąpić poprzez przedłożenie właściwemu wojewodzie odpowiednich dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (odpisu decyzji lub umowy), bądź innego dokumentu wydanego na innej (wcześniejszej) podstawie prawnej, z których wynikałby dla P. S.A. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności dokumenty wskazujące na istnienie zarządu (użytkowania) nie zostały przedstawione przez P. S.A. Nie jest także trafne stanowisko skarżącego, aby tytuł prawny P. S.A. do przedmiotowego gruntu można było wywieść z aktów prawnych, na podstawie których utworzono P. Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a także wcześniejsze regulacje prawne dotyczące ustroju P., nie mogły stanowić podstawy wykazania prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały bowiem w sposób konkretny mienia pozostającego w zarządzie przedsiębiorstwa. Wobec tego zarzut zawarty w tiret pierwszym skargi nie okazał się zasadny. Ponadto udowodnienie zarządu nie mogło nastąpić poprzez złożenie przez P. S. A. oświadczenia o pozostawaniu gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa. Złożenie takiego oświadczenie byłoby ewentualnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Opisane okoliczności uzasadniały stwierdzenie, w ramach postępowania komunalizacyjnego, iż grunt Skarbu Państwa oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., w jednostce ewidencyjnej W. – stał się w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa własnością Gminy W. Rozstrzygnięcie to znajduje oparcie w art. 5 ust. 1 pkt ustawy komunalizacyjnej, a właściwość rzeczowa organów w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.