I SA/Wa 815/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] Markety [...] w W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] w zespole dawnego browaru [..] w T. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [....] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...] zabytek komin w zespole dawnego browaru [...] w T., ul. [...]. W decyzji wskazano, że do rejestru wpisuje się komin w granicach ścian zewnętrznych. Obiekt zlokalizowany jest na części działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], objętej KW nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Markety [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w W. Organ wskazał, że granica ochrony konserwatorskiej wyznaczona jest na mapie ewidencyjnej stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [.] wzniesiony został wraz ze starą [..] w 1894 r. według projektu F. H. Jest to obiekt wolnostojący, murowany z cegły, okrągły, ze stalowymi obręczami o wysokości [...] m. Zachowana została tabliczka sygnowana przez saską firmę [..]. Po roku 1945 browar został upaństwowiony, budynki browaru w związku z nadaniem im nowej funkcji ([...]) zostały znacznie przekształcone i przebudowane, natomiast komin pozostał w swojej pierwotnej formie. Organ wskazał również, że zabudowa dawnego browaru utraciła w wyniku przebudowy swoje historyczne i architektoniczne walory, co było powodem wydania zgody na ich rozbiórkę. Komin miał pozostać jako trwała pamiątka po dawnym browarze. Wszystkie wcześniejsze projekty architektoniczne respektowały te ustalenia. Organ podał, że ceglany komin jest ostatnim zachowanym w całości obiektem z kompleksu zabudowań dawnego browaru. Stanowi charakterystyczną dla tego miejsca dominantę, może zostać wykorzystany na potrzeby reklamy. Komin jest materialnym przykładem myśli technicznej projektantów i budowniczych z XIX w. – jednym z niewielu zachowanych na terenie miasta. Przez ponad 110 lat istnienia wpisał się w krajobraz kultury zachodniej części miasta, stanowiąc pamiątkę historii i tradycji tego miejsca. Od powyższej decyzji odwołała się [...] Markety [...] Komandytowa z siedzibą we W. argumentując, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że komin będący przedmiotem wpisu do rejestru zabytków nieruchomych stanowi zabytek w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit e. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odwołaniu zarzucono ponadto naruszenie art. 107 k.p.a. poprze niewystarczające uzasadnienie motywów, na których oparto rozstrzygnięcie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] Markety [...] w W., utrzymał w mocy decyzję [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] w zespole dawnego browaru [...] w T. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w toku postępowania wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przygotowanie opinii specjalistycznej w przedmiotowej sprawie. W opinii tej wskazano, że pomimo tego, że komin jest dziełem budownictwa o charakterze przemysłowym, reprezentuje wysokie walory estetyczne, świadomie nadane mu przez projektanta. Takie dekoracyjne potraktowanie obiektu przemysłowego było typowe dla architektury i budownictwa XIX w., a [...] jest ważnym w skali lokalnej przykładem ogólnopolskiej tendencji. [...] stanowi ostatni materialny ślad najstarszego i jednego z największych zakładów przemysłowych [...] epoki industrialnej oraz materialne świadectwo pierwszej przemysłowej dzielnicy [...] oraz ostatni kubaturowy ślad XIX-wiecznego przemysłu tarnowskiego w ogóle. Konkluzja opinii wskazuje na okoliczności, które dają podstawę do wpisu komina do rejestru zabytków, bowiem posiada wartość historyczna, artystyczną oraz naukową, a jego zachowanie oraz ochrona leżą w interesie społecznym. Minister uznał, że wskazanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga uzupełnienia o art. 6 ust. 1 lit. c tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania co do złego stanu zachowania komina, Minister wskazał na treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który pozwala chronić i opiekować się zabytkami bez względu na stan ich zachowania. Odnośnie do zarzutów ograniczenia uprawnień właścicielskich i nałożenia obowiązków związanych z ochroną tego obiektu oraz wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków ad hoc, w okresie, kiedy pozwolenie na rozbiórkę nabierało waloru wykonalności, Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisami cytowanej powyżej ustawy obiekt można wpisać do rejestru zabytków w każdym czasie aby zapewnić warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. [..] Markety [...] komandytowa w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c) i e) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie polegające na uznaniu za zabytek obiektu, który nie posiada cech pozwalających na zakwalifikowanie go do tej kategorii oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności: – art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia wskazującego dlaczego organ uznał przedmiotowy obiekt za zabytek, zwłaszcza w kontekście wcześniejszych działań i zaniechań organu, – art. 7 w zw. art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przyczyny zmiany stanowiska organów ochrony zabytków od 2006 r. – od czasu uchwalenia ostatniej zmiany do studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego T., a także – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa w kontekście nagłego zainteresowania się obiektem po pojawieniu się prywatnego inwestora. W uzasadnieniu skargi dodatkowo wskazano na wadliwość załącznika graficznego do decyzji poprzez niejasne określenie granic ochrony konserwatorskiej, wadliwe użycie nazwy zabytku w sentencji decyzji, zaniedbania organów i wcześniejszy brak ochrony, brak podstaw do wpisu komina do rejestru zabytków oraz zły stan obiektu. W opinii strony skarżącej nabycie nieruchomości przez spółkę [...] i jej plan realizacji inwestycji zadecydowały o wpisie komina do rejestru zabytków a nie jego wartość zabytkowa. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków orzekającą o wpisie do rejestru zabytków [...] w zespole dawnego browaru [..] w T. została wydana na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) i e) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Stosownie do tego artykułu ochronie i opiece podlegają - bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa oraz obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. Treść tego przepisu wskazuje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym - szczególnie, jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej zostało przeprowadzone właściwie - zachowane zostały przepisy procedury administracyjnej. Zauważyć należy, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Właściwość rzeczową do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. W rozpoznawanej sprawie stanowisko konserwatora zabytków zostało wzmocnione opinią Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] września 2009 r., z której jasno wynika, że brak jest okoliczności dających podstawę do kwestionowania zasadności wpisania obiektu do rejestru zabytków. Skarżący nie przedstawił żadnego racjonalnego dowodu - na przykład w postaci opinii biegłego lub innej, kompetentnej w tym zakresie osoby - na okoliczność, że komin nie ma zabytkowego charakteru, a ich wpis do rejestru zabytków jest niezasadny lub co najmniej wątpliwy. Również - poza swoim przekonaniem - nie powoływał się on na żadne inne dowody - na przykład dokumenty i materiały archiwalne lub opracowania, które podważałyby twierdzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast organy obu instancji dokładnie uzasadniły, czym kierowały się dokonując wpisu do rejestru zabytków komina. Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący wadliwości mapy ewidencyjnej stanowiącej integralną część decyzji. W istocie sposób zaznaczenia komina na wyrysie mapy ewidencyjnej nie jest precyzyjny. Dodatkowo w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że na mapie ewidencyjnej wyznaczone zostały granice ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy nie sanował decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie. Jednakże, w ocenie Sądu, wskazana wadliwość decyzji nie stanowi naruszenia prawa w takim stopniu, który wymagałby wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z obrotu prawnego. W osnowie bowiem decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazano, że do rejestru zabytków wpisuje się komin w granicach ścian zewnętrznych oraz, że obiekt zlokalizowany jest na części działki ewidencyjnej nr [..] obręb [...]. Takie określenie zabytku, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości co do tego w jakim zakresie obiekt został wpisany do rejestru zabytków. Określeniem zaś "granice ochrony konserwatorskiej" użytym w zaskarżonej decyzji nie posługuje się ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. A zatem można uznać, że pomimo braku precyzji określeń w osnowie decyzji i rysunku na mapie ewidencyjnej, nie ma wątpliwości, jaki obiekt został wpisany do rejestru zabytków, a uchybienia decyzji nie mają wpływu na jej wykonanie. Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym wadliwego określenia nazwy zabytku w sentencji decyzji. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, że zespół zabudowań składających się na browar nie istnieje i w tym zakresie, w ocenie Sądu, decyzja nie budzi wątpliwości. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nieprawidłowo wskazano, że komin znajduje się w "posiadaniu" wieczystym Spółki. Nie jest to jednakże takie uchybienie, które godziłoby w byt prawny zaskarżonych decyzji. Prawidłowo organ zaznaczył, że wojewódzki konserwator zabytków może wpisać obiekt do rejestru zabytków w każdym czasie w celu zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Zarzuty dotyczące braku w studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego regulacji co do ochrony komina oraz braku wcześniejszej ochrony komina nie mogą być uwzględnione. Przeznaczenie terenu dawnych Zakładów Przetwórstwa [..] pod budowę [...] obiektów [...] nie stanowi przeszkody we wpisie komina znajdującego się na tym terenie do rejestru zabytków. Tak samo nieuzasadniony jest kolejny zarzut dotyczący złego stanu obiektu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Poza tym w kwestii tej wypowiedziano się w specjalistycznej opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] września 2009 r., iż zabytkowy komin nie utracił swej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej, a jego stan zachowania jest dobry i nie stanowi podstawy prawnej do nieuwzględniania go lub skreślenia z rejestru zabytków. Również zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 7 w związku z art. 77 i art. 8 k.p.a. - nie uzyskał aprobaty Sądu. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).