I SA/Wa 815/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania C. L., decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie dotyczące potwierdzenia na wniosek C. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. A. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości w [...] przy ul. [...] oraz majątku ziemskiego w powiecie [...] nad jeziorem S. w województwie [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] grudnia 2008 r., sprecyzowanym pismem z [...] czerwca 2009 r. C. L. wystąpił o potwierdzenia prawa do rekompensaty w związku z pozostawieniem przez J. A. poza obecnymi granicami RP nieruchomości w [...] przy ul. [...] i majątku ziemskiego nad jeziorem S. Wojewoda [...] pismami z [...] lutego 2011 r. i [...] lipca 2013 r. wezwał stronę do sprecyzowanie żądania wniosku poprzez wskazanie położenia nieruchomości pozostawionej i jej właścicieli oraz uzupełnienia wniosku o wymagane ustawą dokumenty. W piśmie z [...] sierpnia 2013 r. adwokat S. P. działając w imieniu C. L. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wyjaśniając, że C. L. nie zdołał zgromadzić wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku. Postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 98 § 1 kpa, zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jednocześnie organ wojewódzki poinformował o treści art. 98 § 2 kpa. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony [...] października 2015 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie dotyczące potwierdzenia C. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. A. poza obecnymi granicami RP nieruchomości w [...] przy ul. [...] i majątku ziemskiego nad jeziorem S. W uzasadnieniu wskazał, że skoro strona w określonym ustawowo trzyletnim terminie, którego bieg rozpoczął się od dnia zawieszenia postępowania, nie zwróciła się do organu o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uznano za wycofane. Tym samym konieczne stało się umorzenie postępowania w sprawie, w trybie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowego. Od powyższej decyzji C. L. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, tj. wyniku toczącego się postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. A. oraz toczącego się postępowania administracyjnego o unieważnienie jednego z dwóch aktów małżeństwa wystawionego na R. L. i K. A. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestie rekompensat za tzw. "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – dalej zwana "ustawą". Z kolei zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2 tego przepisu przewiduje, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby strona zwróciła się w terminie, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, o podjęcie zawieszonego postępowania, zaś 3-letni termin liczony prawidłowo, tj. od [...] października 2015 r. (dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania) do [...] października 2018 r. upłynął. Wobec tego Minister uznał, że organ I instancji trafnie potraktował żądanie wszczęcia postępowania za wycofane (art. 98 § 2 kpa) i wydał w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa Minister wskazał, że wnioskodawca winien wykazać swoje prawa do spadkobrania po właścicielu pozostawionej nieruchomości postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku (art. 6 ust. 2 ustawy), czy notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Organ prowadzący postępowanie nie ma interesu prawnego w uzyskaniu takiego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Taki interes ma strona postępowania (art. 1025 § 1 kc). Do akt sprawy, pomimo wezwania organu I instancji, nie został złożony dowód potwierdzający następstwo prawne C. L. po właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Minister zauważył, że wniosek o zawieszenie postępowania pochodził od profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik ten było pouczony o treści art. 98 § 2 kpa, miał świadomość na jakiej podstawie prawnej postępowanie zostało zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Na decyzję Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. C. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy organ nie ustalił wszystkich stron postępowania; 2) art. 61 § 4 kpa poprzez zaniechanie ustalenia stron postępowania, a nadto art. 3 ust. 2 ustawy. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C. L. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy rekompensata przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanych przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg z art. 2 pkt 2 ustawy. Wystarczającym jest, aby jeden ze spadkobierców złożył wniosek w terminie ustawowym, a organ powinien ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu i umożliwić im aktywny udział w tym postępowaniu. We wniosku złożonym [...] grudnia 1990 r. do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] C. L. wskazał, że spadkobiercami po J. i A. małż. A. jest poza nim brat J. L. zamieszkały w [...] przy ul. [...] J. L. nie brał udziału w postępowaniu mimo, że organowi znane były jego dane personalne i adres zamieszkania. Z postanowienia sądu spadku, które stało się prawomocne [...] lutego 2019 r. wynika, że mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP po J. i A. A. dziedziczą K. L. i J. K. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania było niedopuszczalne, skoro skutki decyzji mają dotyczyć osoby pozbawionej udziału w sprawie z winy organu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania była następstwem niedochowania należytej staranności przez skarżącego, który - będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - nie zwrócił się do organu w okresie 3 lat o podjęcie postępowania. Na bezprzedmiotowość postępowania nie miała wpływu kwestia związana z ustaleniem wszystkich stron postępowania, lecz zaistnienie przesłanki z art. 98 § 2 kpa, skutkującej koniecznością umorzenia postępowania. Dalej Minister wskazał, że bezpośrednio przed umorzeniem postępowania było ono zawieszone. Wobec tego miało miejsce wstrzymanie biegu postępowania i organ nie mógł prowadzić ustaleń w zakresie ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Zgodnie z art. 102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Ustalenie kręgu stron postępowania nie mieściło się w zakresie tych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. zawiesił na wniosek C. L. (podanie z [...] sierpnia 2013 r.) postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami RP nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz majątku ziemskiego położonego nad jeziorem S. w powiecie [...], województwie [...]. Nie budzi też wątpliwości Sądu to, że organ w postanowieniu zawarł pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa i wskazał, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ dochował zatem zasadzie informowania stron o okolicznościach mających wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi C. L. [...] października 2015 r. i nie zostało zaskarżone zażaleniem. Trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że skarżący w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania, tj. od [...] października 2015 r. (data wydania postanowienia) do [...] października 2018 r., nie domagał się podjęcia postępowania zawieszonego na jego wniosek. W tej sytuacji nie można zarzucić Wojewodzie [...] naruszenia prawa ponieważ organ, mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 98 § 2 kpa, po upływie 3 lat, prawidłowo zastosował art. 105 § 1 kpa. Z art. 98 § 2 kpa wynika bowiem, że brak wniosku o podjęcie postępowania w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania obligował organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zawartego we wniosku C. L. z [...] grudnia 2008 r., sprecyzowanego pismem z [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu w takim przypadku właściwą formą zakończenia postępowania było umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na art. 105 § 1 kpa, co też Wojewoda [...] uczynił. Takie stanowisko zaakceptowano w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11). Odnosząc się do zarzutów skarżącego podnoszonych w niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę, że podstawą zawieszenia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie o przyznanie prawa do rekompensaty na wniosek jedynej znanej mu strony postępowania – wnioskodawcy C. L. We wniosku o zawieszenie postępowania, który został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata S. P.) nie wskazano, że potrzeba zawieszenia postępowania związana jest z wystąpieniem tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wnioskodawca wskazał, że C. L. nie zgromadził wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zatem przyczyną zawieszenia postępowania była trudność w uzyskaniu przez wnioskodawcę dowodów. Z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 98 § 1 kpa. C. L. nie kwestionował podstawy prawnej zawieszenia postępowania poprzez wniesienie zażalenia. Skarżący nie wskazał obiektywnych przeszkód uniemożliwiających, w okresie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, przedłożenie Wojewodzie [...] jednozdaniowego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie, po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o podjęciu postępowania, kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania, aby mieć więcej czasu na zgromadzenie niezbędnych dowodów. Zarzut niezawieszenia postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podniesiony dopiero po wydaniu decyzji umarzającej to postępowanie, nie mógł być skuteczny (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14; wyrok NSA z 15 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1719/18). Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut nieustalenia wszystkich stron postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wynikającej z tego uchybienia przeszkody do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa Sąd zwraca uwagę, że C. L. w istocie domaga się przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. K. (zd. A.) i potencjalnie jego matkę K. L. (zd. A.) - spadkobierczynie J. i A. małż. A. (przedłożone do skargi postanowienie spadkowe z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt [...]). Skarżący nie dostrzegł tego, że J. i A. A. nie mogli "pozostawić" w [...] i nad jeziorem S. mienia (poza obecnymi granicami RP) skoro – jak wynika z postanowienia spadkowego z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt [...] - zmarli w [...] odpowiednio: w 1941 r. i 1944 r., a więc nie opuścili tzw. [...] i nie przemieścili się na obecne terytorium RP). Faktem jest, że w piśmie z [...] grudnia 1990 r. C. L. wskazał, że J. K. zmarła w 1980 r., a K. L. w 1987 r. Wnioskodawca podał, że jedynymi spadkobiercami po dziadkach, a więc osobami uprawnionymi do rekompensaty są C. L. i J. L. Tymczasem z akt sprawy wynika, że spadkobiercami po J. K. są mąż S. K. i siostra K. L. po [...] spadku każde z nich (postanowienie spadkowe z [...] lutego 1995 r. sygn. akt [...] – w aktach administracyjnych). Sąd zwraca uwagę, że skarżący był dwukrotnie wzywany przez Wojewodę [...] (pisma organu z [...] lutego 2011 r. i [...] lipca 2013 r. doręczone skarżącemu odpowiednio: [...] lutego 2011 r. i [...] lipca 2013 r.) do przedłożenia stosownych dowodów. W wezwaniach organ I instancji domagał się od skarżącego: - sprecyzowania wniosku, co do osoby właściciela pozostawionego mienia, tzn. czy domaga się rekompensaty po J. A., czy po J. K. (która figuruje w przedłożonym do sprawy Opisie Mienia Pozostawionego nr [...]), - przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach pozostawionego mienia lub po ich spadkobiercach wraz z adresami ich zamieszkania, - przedłożenia dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców po przybyciu na obecne terytorium RP, a w przypadku braku tych dowodów dołączenie oświadczenia wnioskodawcy w tym zakresie. Mimo wezwań organu wojewódzkiego skarżący nie przedłożył: - odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. L. Zatem nie udokumentował następstwa prawnego po J. K. i K. L., - dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania S. K. i K. L. po przybyciu na obecne terytorium RP. Mając na uwadze to, że skarżący nie podał na wezwanie organu I instancji miejsca zamieszkania S. K. (spadkobiercy po J. K.) oraz nie wykazał nabycia przez C. L. i J. L. praw spadkowych po J. K. i K. L. w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty dlatego też - jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa – tylko C. L. (wnioskodawca) brał udział w niniejszej sprawie administracyjnej. Organy obu instancji nie miały podstaw, aby w toku postępowania administracyjnego przyznać przymiot strony J. L., skoro w aktach sprawy nie było dowodu, że jest on jednym ze spadkobierców właściciela (właścicieli) pozostawionej nieruchomości, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Wobec tego zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 kpa było możliwe na wniosek C. L. Stronami, które muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania w tym trybie są tylko te osoby, które biorą udział w postępowaniu administracyjnym jako wnioskodawcy albo osoby, które zgłosiły swój udział w postępowaniu i wykazały swój interes prawny stosownymi dokumentami. Trzeba też wskazać, że podniesienie przez C. L. zarzutu pozbawienia brata J. L. udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie mogło być skuteczne. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może zgłosić tylko osoba, która uważa, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dyspozycyjności przez stronę swymi prawami procesowymi (art. 147 zdanie drugie i art. 184 § 4 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302ze zm.) orzekł, jak w sentencji.