I SA/Wa 816/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], na skutek odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...], uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] za nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] z obrębu [...] Miasto [...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta i Gminy [...] w związku z wydzieleniem ich pod gminne drogi publiczne klasy [...] w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego na wniosek właścicieli i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku właścicieli nieruchomości [...] (dalej jako "skarżący"), zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] położonej w [...]. W wyniku podziału powstały m.in. dz. nr [...] i pow. [...] i nr [...] o pow. [...] przeznaczone pod drogi publiczne. Skarżący wnioskiem z [...] września 2014 r. wystąpili o wypłacenie odszkodowania za przejęcie ww. działek na rzecz gminy. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] ustalił od Gminy i Miasta [...] odszkodowanie w wysokości [...] za przedmiotowe działki. Odszkodowanie to przyznał [...] w wysokości [...] za udział [...] części oraz [...] w kwocie [...] za udział [...] części. W ocenie organu, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r., jest zgodny z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także z art. 134 ust. 2, art. 154, art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), a zatem mógł stanowić podstawę do określenia wartości rynkowej gruntu i w konsekwencji ustalenia należnego odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...], utrzymał powyższą decyzje w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2508/16, na skutek skargi Miasta i Gminy [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. wskazując, że organ odwoławczy nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, jako dowodu mającego miarodajny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązał wojewodę, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenił całość zgromadzonego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę stanowisko Sądu oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, w skardze oraz dokumentach załączonych do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2812/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały wprowadzone zmiany. I tak zgodnie z nowym brzmieniem art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat ten może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Organ zauważył, że z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany jedynie w kolejnych 12 miesiącach od dnia upływu powyższego terminu, jeżeli nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Możliwość wykorzystania operatu jest zatem ograniczona czasowo. Zgodnie przy tym z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy dokonywanego po dniu jej wejścia w życie, stosuje się przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Skoro zatem w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] lipca 2015 r., to na dzień rozpoznawania odwołania nie mógł on być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że możliwość wydania decyzji kasatoryjnej istnieje wyłącznie w przypadku ziszczenia się dwóch przesłanek: naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w dniu 16 maja 2018 r., zaś operat szacunkowy odnosi się do wartości cen historycznych (nie aktualnych), obowiązkiem organu było rozpoznanie sprawy zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wydanych wyrokach sądów administracyjnych. Nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Wojewody [...], którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...], uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest okoliczność, czy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Co przy tym istotne, art. 156 ust. 4 u.g.n. począwszy od 22 września 2004 r. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, to jednak od 1 września 2017 r. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie czasowego ograniczenia możliwości wykorzystania operatu szacunkowego po potwierdzeniu jego aktualności. I tak, art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia w tym zakresie, w dniu [...] lipca 2015 r. Organ pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie za przedmiotowe działki wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2508/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2812/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2016 r., rozpoznawał już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 4 ust. 5 tej ustawy, z którego wynika, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wobec tego w realiach niniejszej sprawy, sporządzony operat szacunkowy był ważny jedynie przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, tj. do 25 lipca 2016 r., z tym, że po potwierdzeniu aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mógłby być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy. W efekcie powyższego, w dacie orzekania przez organ odwoławczy (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprzednio wydanej decyzji z [...] lipca 2016 r.), w istocie nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonego na poczet niniejszej sprawy operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została bowiem w dniu [...] lutego 2019 r., tj. po upływie 3 lat od momentu wpływu akt sprawy wraz z odwołaniem Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. z uwagi na wcześniejszą utratę jego ważności, konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniu skarżących, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2016 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.