I SA/Wa 817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającą Gminie Miejskiej K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i K. S. nieruchomości w S. przy ul. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] grudnia 1991 r. M. S. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zaliczenie wartości mienia pozostawionego przez jej rodziców – T. i K. małż. S. poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Nabycie spadku po rodzicach udokumentowała ona postanowieniem Sądu Powiatowego w B. z [...] czerwca 1967 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...] lutego 1983 r. sygn. akt [...]. Wniosek ten, postanowieniem z [...] listopada 2004 r., przekazany został wg właściwości do rozpoznania Wojewodzie [...]. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawczyni zmarła, a spadek po niej na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza nabyła Gmina Miejska K. w całości, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...]. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska", odmówił Gminie Miejskiej K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i K. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podnosząc, że prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie osobom fizycznym. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że prawo do rekompensaty przysługuje przede wszystkim właścicielom pozostawionych nieruchomości, a w przypadku ich śmierci – stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, pod warunkiem, że posiadają obywatelstwo polskie. Wymogi tego przepisu wskazują zatem wprost, że odnoszą się one do osób fizycznych, gdyż cechy takie jak obywatelstwo czy miejsce zamieszkania są właściwe tylko dla osób fizycznych. Od powyższej decyzji Gmina Miejska K. złożyła odwołanie twierdząc, że skoro nabycie spadku nastąpiło z dobrodziejstwem inwentarza to zgodnie z art. 922 § 1 k.c. Gmina Miejska K. nabyła w ten sposób prawa i obowiązki majątkowe po M. S. – wnioskodawczyni – z chwilą jej śmierci. Prawo do rekompensaty jest natomiast składnikiem spadku, a sytuacja prawna Gminy tym różni się od sytuacji prawnej innych spadkobierców, że jednostka samorządu terytorialnego nie może odrzucić spadku, zatem powinna być traktowana na równi z innymi spadkobiercami. Zarzuciła jednocześnie organowi błędną interpretację art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, twierdząc, że wykładnia funkcjonalna tego przepisu pozwala na przyjęcie stanowiska, że przyjęcie przez ustawodawcę w nim spójnika "albo" wskazuje, iż wymóg określony w art. 2 ust. 2 powinien odnosić się jedynie do sytuacji określonej w drugiej części tego przepisu, tj. do sytuacji, w której prawo do rekompensaty przysługuje niektórym ze spadkobierców wskazanych przez pozostałych. Zatem skoro Gmina jest jedynym spadkobiercom to przepis art. 3 ust. 2 (w tym wymóg posiadania obywatelstwa polskiego), w stosunku do niej, nie może mieć w żadnej mierze zastosowania. A skoro Gmina wstąpiła do przedmiotowego postępowania dopiero po śmierci M. S. – wnioskodawczyni, to organ wojewódzki powinien badać kwestię spełnienia przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty przez pierwotnego nabywcę tego prawa. W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] lutego 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], wskazując na zasadność odmowy potwierdzenia Gminie Miejskiej K. prawa do rekompensaty. Przywołując przepisy art. 2 i 3 ustawy zabużańskiej Minister stwierdził, że jednym z warunków potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie jest udowodnienie przez podmiot ubiegający się o przyznanie tego prawa posiadania obywatelstwa polskiego. Skoro zaś obywatelstwo jest więzią prawną łączącą jednostkę, będącą osobą fizyczną z państwem, to przyznanie prawa do rekompensaty podmiotowi innemu niż osoba fizyczna, nawet jeśli posiada sądowe stwierdzenie nabycia spadku po byłym właścicielu nieruchomości zabużańskiej lub jego spadkobiercy jest niemożliwe. Zdaniem organu znajduje to również potwierdzenie w art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym do wniosku o rekompensatę należy dołączyć dowody potwierdzające miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku o którym mowa w art. 3 ust. 2 również dowody potwierdzające miejsce zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3. Minister podkreślił przy tym, że przymiot miejsca zamieszkania jest związany jedynie z podmiotami będącymi osobami fizycznymi. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa Gmina Miejska K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ustawy zabużańskiej, których błędna wykładnia godzi w słuszny interes prawny i faktyczny skarżącej jako jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej, skoro nabycie spadku nastąpiło z dobrodziejstwem inwentarza, to zgodnie z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego Gmina Miejska K. nabyła w ten sposób prawa i obowiązki majątkowe po M. S. – wnioskodawczyni – z chwilą jej śmierci. Zatem składnikiem spadku jest również prawo do rekompensaty określone przepisami ustawy zabużańskiej stanowiące w przedmiotowej sprawie określoną wierzytelność pieniężną związaną z wypłatą należnej rekompensaty spadkobierczyni T. i K. S. Podniosła jednocześnie, że sytuacja prawna Gminy jako spadkobiercy ustawowego różni się od sytuacji prawnej innych spadkobierców wyłącznie tym, że nie może ona odrzucić spadku, a więc winna być traktowana na równi z pozostałymi spadkobiercami odnośnie możliwości nabycia prawa do rekompensaty jako składnika masy spadkowej. Uzasadniając zarzut błędnej interpretacji art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, Gmina powtórzyła podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego argumentację, że wykładnia funkcjonalna tego przepisu pozwala na przyjęcie stanowiska, wedle którego należałoby uznać, iż przyjęcie przez ustawodawcę w niniejszym przepisie spójnika "albo" wskazuje, że wymóg określony w art. 2 ust. 2 winien odnosić się jedynie do sytuacji określonej w drugiej części tego przepisu, tj. do sytuacji, w której prawo do rekompensaty przysługuje niektórym ze spadkobierców wskazanych przez pozostałych. Skoro zaś Gmina jest jedynym spadkobiercom to przepis art. 3 ust. 2 (w tym wymóg posiadania obywatelstwa polskiego), w stosunku do niej, nie może mieć w żadnej mierze zastosowania. Mając natomiast na względzie to, że Gmina wstąpiła do przedmiotowego postępowania dopiero po śmierci M. S. – wnioskodawczyni, to organ wojewódzki powinien badać kwestię spełnienia przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty przez pierwotnego nabywcę tego prawa. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do nierównego traktowania spadkobierców w przysługujących im prawach wynikających ze spadkobrania ustawowego i narusza zasadę ochrony prawnej ustawowego dziedziczenia, a nadto byłaby sprzeczna z prawnie zagwarantowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochroną praw nabytych. Tym bardziej, że pozbawienie możliwości przyznania skarżącej prawa do rekompensaty prowadzi do niemożliwości dziedziczenia spadku, który z mocy prawa nabyła. Jest to zatem sprzeczne z celem ustanowionego w kodeksie cywilnym dziedziczenia ustawowego gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga Gminy Miejskiej K. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającą Gminie Miejskiej K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. i K. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, położonych w S. przy ul. [...], woj. [...] (obecnie Ukraina), z uwagi na to, że powyższe prawo przysługuje jedynie osobom fizycznym. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z [...] grudnia 1991 r. M. S., (spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości – T. i K. małż. S.), która zmarła w trakcie postępowania, a spadek po niej nabyła na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza Gmina Miejska K. w całości, co znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie. Istotą sporu jest natomiast to, czy prawo do rekompensaty przewidziane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska", której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, czy też uprawnionym do niego jest również jednostka samorządu terytorialnego (osoba prawna), posiadająca sądowe stwierdzenie nabycia spadku po spadkobierczyni byłych właścicieli. Ustawa ta - w myśl art. 1 - określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wskazanych w tym przepisie tzw. "układów republikańskich" oraz wymienionej w ust. 1a tego artykułu umowy granicznej z dnia 15 lutego 1951 r. zawartej pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich. Przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki natomiast jakie łącznie spełniać musi właściciel pozostawionego mienia aby uzyskać prawo do rekompensaty, określone zostały w art. 2 tej ustawy. Tak więc musiał on być w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkującym w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścić je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (pkt.1), a także posiadać obywatelstwo polskie (pkt 2). W przypadku jego śmierci prawo to przysługuje wszystkim jego spadkobiercom albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (tj. posiadają obywatelstwo polskie), o czym z kolei stanowi art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Mimo że w redakcji ww. przytoczonych przepisów nie wskazano expressis verbis, że prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, to ze względu na określenie przez ustawodawcę przymiotów jakimi muszą się legitymować beneficjenci tego prawa, wykluczona jest możliwość skutecznego jego dochodzenia przez osoby prawne (a więc także jednostki samorządu terytorialnego). Zważyć bowiem należy, że takie cechy jak obywatelstwo, czy miejsce zamieszkania są cechami, którymi jak trafnie podniosły organy legitymować mogą się wyłącznie osoby fizyczne. Są one wszak elementami indywidualizującymi jedynie ludzi, wskazującymi na stosunek prawny łączący ich z państwem, czy związek z określoną miejscowością. Cech tych w sposób oczywisty pozbawiona jest więc osoba prawna, a taką wszak jest gmina. Wymóg zaś posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy zarówno właściciela (art. 2 pkt 2) jak i jego spadkobiercy (art. 3 ust. 2), bez względu na to w jaki sposób nabył on spadek, a więc czy miało to miejsce w drodze ustawy czy testamentu. Przy czym należy go odnosić do wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionych nieruchomości. Nie do zaakceptowania jest w ocenie Sądu zaproponowana przez stronę skarżącą wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, wedle której wymóg posiadania obywatelstwa odnosić należy jedynie do sytuacji, w której prawo do rekompensaty przysługuje niektórym ze spadkobierców, wskazanych przez pozostałych spadkobierców. Przyjęcie takiej interpretacji ww. przepisu, prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej spadkobierców, w zależności od tego czy dziedziczą oni wspólnie z innymi osobami, czy też są jedynymi spadkobiercami zmarłego właściciela. Byłaby więc ona nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Natomiast argumentacja strony skarżącej, iż brak akceptacji dla przedstawionej przez nią wykładni art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej prowadzi do nierównego traktowania spadkobierców w przysługujących im prawach wynikających z ustawowego spadkobrania i narusza zasadę ochrony prawnej ustawowego dziedziczenia, a także sprzeczna jest z zagwarantowaną w Konstytucji RP ochroną praw nabytych, jest o tyle chybiona, że prawo do rekompensaty, określone w omawianej ustawie, nie jest w ocenie Sądu, prawem wchodzącym w skład masy spadkowej, a w konsekwencji nie może ono być także traktowane jako podlegające ochronie prawnej prawo nabyte, czy też ekspektatywa tego prawa. Prawo do rekompensaty nie jest bowiem prawem majątkowym cywilnym, które stosownie do art. 922 k.c. przechodzą na spadkobierców zmarłego z chwilą jego śmierci, ale wyłącznie wynikającym ze stosunku administracyjnego prawem majątkowym o charakterze publicznym, przewidzianym przepisami ustawy zabużańskiej. Żaden zaś przepis prawa nie wskazuje na to by do spadku mogły wchodzić prawa publicznoprawne. Przejście tak rozumianego prawa do rekompensaty po śmierci osoby do niego uprawnionej na osoby wymienione w art. 3 ust. 2 powołanej ustawy (spadkobierców) nie następuje zatem w wyniku dziedziczenia, ale z mocy ww. przepisu (por. uzasadnienie do uchwały SN z dnia 20 kwietnia 2006 r. III CZP 25/06 OSNC 2007/2/26). Stwierdzenie nabycia spadku jest w tym wypadków jedynie jednym z elementów koniecznych dla ubiegania się o rekompensatę, w przypadku śmierci właściciela pozostawionej nieruchomości, ale nie jest samoistnym źródłem tego uprawnienia (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 606/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkretyzacja zaś tego prawa następuje dopiero poprzez dokonanie wyboru rodzaju rekompensaty przez podmiot uprawniony, co następuje w postępowaniu przed wojewodą i co organ stwierdza dopiero w decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy). To wojewoda także, a nie sąd spadku, dokonuje w toku postępowania administracyjnego oceny, czy dany spadkobierca spełnia warunki do ubiegania się o potwierdzenie mu prawa do rekompensaty. Nie każdy bowiem spadkobierca byłego właściciela nieruchomości zabużańskich, zgodnie z tym co już wyżej wskazano, takie uprawnienie będzie posiadał. Skoro zatem prawo do rekompensaty nie jest prawem, które spadkobierca osoby uprawnionej uzyskał w drodze dziedziczenia, to nie sposób uznać by wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którą każdy ze spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, aby mógł skutecznie dochodzić uprawnień przewidzianych tą ustawą, musi legitymować się obywatelstwem polskim (a w konsekwencji powyższego musi być osobą fizyczną), w jakikolwiek sposób prowadziła do naruszenia standardów prawnych dotyczących ochrony dziedziczenia. Tym bardzie nieuprawniony jest pogląd, by prowadziła ona do "niemożliwości dziedziczenia spadku", który z mocy ustawy gmina nabyła. Z tego względu formułowane w tym kontekście zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja skarżącej, aby w przedmiotowym postępowaniu to wniosek M. S. jako "pierwotnego" nabywcy prawa do rekompensaty, wyznaczał kierunek postępowania i podlegał ocenie pod kątem spełnienia przez nią i jej poprzedników prawnych (będących właścicielami pozostawionej nieruchomości) przesłanek ustawowych. M. S. z chwilą śmierci utraciła bowiem zdolność prawną, a w konsekwencji tego także zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy organ nie mógł obecnie kształtować w sposób władczy jej sytuacji prawnej i orzekać o przyznaniu jej (względnie o odmowie przyznania) praw wynikających z ustawy zabużańskiej. Takie rozstrzygnięcie bowiem obarczone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącą do jego nieważności. Skoro zatem w niniejszej sprawie jedynym następcą prawnym właścicieli pozostawionych na kresach nieruchomości i ubiegającym się o rekompensatę jest jednostka samorządu terytorialnego (jako spadkobierca ustawowy ich bezpośredniej spadkobierczyni), a więc podmiot niebędący osobą fizyczną, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie spełniał on przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej (legitymowania się obywatelstwem polskim). Stwierdzenie zaś, że podmiot ubiegający się o przyznanie rekompensaty nie spełnia wymogów określonych m.in. w ww. przepisie obliguje organ wojewódzki do wydania decyzji o treści przewidzianej w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, tj. decyzji odmawiającej przyznania przewidzianego nią prawa. W tym stanie rzeczy decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r., odmawiająca przyznania Gminie Miejskiej K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez małżonków S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie narusza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Nie narusza więc ich również, utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Minister Skarbu Państwa, a sformułowane w tym przedmiocie zarzuty skargi nie mogą być uznane za trafne. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w toku prowadzonego postępowania nie doszło także do istotnego naruszenia norm postępowania administracyjnego, mogącego rzutować na jego wynik. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w oparciu o który poczyniono kluczowe dla jej rozstrzygnięcia ustalenia stanu faktycznego, został oceniony prawidłowo, stronom zapewniono prawo czynnego udziału w tym postępowania, a uzasadnienia kwestionowanych decyzji zawierają wszystkie niezbędne elementy przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.