I SA/Wa 819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2018r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz H. S. (dalej jako skarżąca) z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla inwestycji pn. "Budowa gazociągu [...] " (...). W uzasadnieniu minister wskazał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2012 r., nieruchomość skarżącej została objęta realizacją inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]. Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww nieruchomości jednak decyzja ta została następnie uchylona z uwagi na to, że przyznawała ona odszkodowanie za drewno, które skarżąca otrzymała w naturze oraz podwójnie wyceniała drzewostan i grunt. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i sporządzeniu nowego operatu szacunkowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., wojewoda przyznał skarżącej odszkodowanie w kwocie [...] zł a zaskarżoną decyzją minister utrzymał ją w mocy. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. z 2017r., poz. 2302 ze zm. - dalej jako ustawa) w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczył, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Do ww ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości, jak podał minister, stosuje się art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm. dalej jako ugn) (...). Stanowią one, że jeżeli po przeprowadzeniu stosownych prac przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Minister wyjaśnił, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym, przywołał § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określające co należy uwzględnić przy ustalaniu odszkodowania. Dalej minister odniósł sie do operatu szacunkowego z [...] lutego 2018 r. jako dowodu w sprawie. Organ ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości [...], gm. [...] i stanowi działkę nr [...], o pow. [...] m2 w kształcie zbliżonym do trapezu. Jak ustalono, i co potwierdził pełnomocnik skarżącej na rozprawie, przez ww działkę od kilku dekad przebiegał już gazociąg, a nowa linia została położna w jego miejscu. Minister ustalił ponadto, że na przedmiotowej działce znajduje się zwarty las sosnowy i pojedyncze drzewa brzozy i dębu, wiek lasu ok. 50- 60 lat, okolica natomiast to tereny zadrzewione i tereny użytkowane rolniczo; w związku z inwestycją wycięto : 9 szt. brzozy, 3 szt. dębu, 288 szt. sosen; drzewo to właścicielka odebrała protokolarnie. Ustalono ponadto, że wyceniana działka położona jest na terenie, dla którego w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. teren ten stanowił obszar D- strefa rolno-leśne - teren o mało korzystnych warunkach dla produkcji rolnej oraz w części tereny lasów produkcyjnych wraz z linią gazową wysokiego ciśnienia. Dalej ustalono, że po dokonanych pracach nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego. Jeśli chodzi o szkody biegły uwzględnił szkodę trwałą polegającą na trwałym ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości, związaną z istnieniem sieci przesyłowej należącej do innego podmiotu, z potencjalną możliwością jego wejścia na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii oraz szkodę związaną z ograniczeniem przydatności użytkowej w nasadzeniach w pasie ochronnym infrastruktury w szczególności w zakresie sadzenia drzew na powierzchni strefy kontrolowanej [...] m2. W tym zakresie minister przyjął, iż w porównaniu ze stanem poprzednim w ramach § 43 ust. 3 rozporządzenia, zaistniały jedynie skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn oraz ograniczenie przydatności użytkowej gruntu polegające na braku możliwości jego zalesienia. Biegły wyjaśnił, że ww podziemna inwestycja nie skutkuje obniżeniem wartości nieruchomości poza strefą oddziaływania gazociągu, gdyż teren rolny i leśny może być użytkowany zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Podkreślono przy tym, że w studium z 2010 r. był zaznaczony stary gazociąg, a nowy gazociąg przebiega w tym samym pasie, więc jego budowa nie wpłynęła na zmianę warunków zagospodarowania nieruchomości poza strefą oddziaływania gazociągu. W związku z brakiem wystarczającej liczby transakcji porównawczych biegły poszerzył badanie rynku o rynek regionalny, za który uznano cały powiat [...] i obszar pobliskich powiatów. Na tak określonym rynku odnotowano kilkadziesiąt transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele leśne i rolno - leśne, o bardzo zróżnicowanych cenach od ok. [...] zł/1 m2 do ponad [...] zł/1m2 przy czym z uwagi na panującą na rynku stagnację - cen transakcyjnych nie aktualizowano trendem czasowym. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do analizy biegły przyjął zbiór 14 transakcji, których ceny zawierały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy rynkowe: lokalizacja - 40%, położenie względem dróg - 20%, sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich - 20%, kształt działki - 15%, wielkość działki - 15%. W efekcie rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 powierzchni obciążonego gruntu na kwotę [...] zł. Następnie mając na uwadze, iż czynnik taki jak zmiana warunków korzystania z nieruchomości nie wystąpił, biegły wycenił szkodę trwałą w postaci trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na prawie własności, polegające na zapewnieniu prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na niej budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, tzw. "współkorzystanie" oraz w postaci ograniczenia przydatności użytkowej nieruchomości. Z uwagi na obowiązek "współkorzystania" minister za biegłym przyjął szkodę odszkodowania w kwocie [...] zł, co stanowi iloczyn wartości współczynnika współkorzystania "S" w wysokości [...] oraz wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu położonego w strefie kontrolowanej, tj. na obszarze [...] m2. Dodatkowo oszacowano ograniczenie przydatności użytkowej nieruchomości w związku z tym, że strefy kontrolowanej nie można zalesić ( str. [...] operatu). W sporządzonym operacie szacunkowym biegły uwzględnił także szkodę tymczasową związaną z utratą drzewostanu na powierzchni strefy kontrolowanej i uwzględnił odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Oszacowania dokonano z wykorzystaniem ceny sprzedaży 1m3 drewna na podstawie Komunikatu Prezesa GUS z dnia [...] października 2017 r. W efekcie wartość szkód wynikających z przedwczesnego wyrębu drzewostanu ustalono na kwotę [...] zł, co łącznie dało określone decyzją [...] zł. Minister stwierdził, że w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia oraz ugn operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister podkreślił przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] gdzie przedmiotowa działka położona była na terenie rolno-leśnym, na terenie o mało korzystnych warunkach dla produkcji rolnej, na co nieruchomość była faktycznie wykorzystywana. Zaznaczył, że nieruchomość ta obciążona była już wcześniej strefą kontrolowaną istniejących gazociągów wobec czego uznał, że biegły prawidłowo nie oszacował zmniejszenia wartości nieruchomości związanego ze zmianą jej funkcji ponieważ, jego zdaniem, z uwagi na wcześniejszy przebieg gazociągu ono nie nastąpiło, a możliwości inwestycyjne dlatego obszaru nie istniały, a te istniejące nie uległy żadnej zmianie. Organ punkt po punkcie odniósł sie także do zarzutów odwołania i wyjaśnił różnice pomiędzy pierwotnie sporządzonym operatem a operatem przyjętym w kontrolowanym postępowaniu. W skardze na ww decyzję ministra skarżąca zarzuciła, że odszkodowanie w tej sprawie jest ściśle związane z pełną utratą możliwości korzystania z jej własności gruntowej o powierzchni powyżej [...] m kw. i stanowić powinno sprawiedliwą rekompensatę za usytuowanie na niej urządzeń gazowniczych a opinia biegłego musi zostać poddana wnikliwej ocenie przez organy administracyjne zgodnie z art. 7 kpa. Zarzuciła dalej, że w sprawie sporządzono dwa operaty p. O. T.i p. M. J. przy czym w wycenie O. T. zawarta była także wycena drzewostanu, ale pozostałe elementy wyceny były sprzeczne ze sobą a organy zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego p. J. mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Wg skarżącej ani pierwszy organ ani drugi nie wyjaśnił, dlaczego rzeczoznawca S. przy wycenie nieruchomości zastosowała waloryzację przyjmując korektę w skali rocznej [...] %, trend miesięczny [...] %, co rzutowało na cenę minimalną i maksymalną oraz średnią nieruchomości (u O. S. odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł a u biegłego J. odpowiednio mniej [...] zł, [...] zł, co dało [...] zł). Wskazała na rozbieżności w tych wycenach: w pierwszej wartość ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości określono na kwotę [...] zł, a w drugiej na kwotę [...] zł., w pierwszej szkoda związana w przedwczesnym wyrębem drzewa ustalona została na kwotę [...] zł, a w obecnej na kwotę mniejszą tj. [...] zł natomiast w zakresie szkody odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości w pasie eksploatacyjnym w drugiej określono ją na kwotę [...] zł a w pierwszej w ogóle jej nie uwzględniono. Skarżąca zarzuciła, że minister nie odniósł sie do ww rozbieżności. Podała, że poprzedni gazociąg w niczym nie ograniczał jej własności a ten uniemożliwia jakiekolwiek uprawy czy nasadzenia więc stanowi rodzaj wywłaszczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018, poz. 1302 - dalej jako ppsa). W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, zaskarżona decyzja punkt po punkcie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, do dowodu w postaci operatu szacunkowego i przedstawia stan prawny i kryteria wyceny nieruchomości i szkody. Stan prawny nie budzi zresztą wątpliwości. Organ przywołał wszystkie niezbędne w tym zakresie regulacje przytaczając ich treść i wyjaśniając ich znaczenie. Szerokie i rzeczowe uzasadnienie zawiera logiczną argumentację także gdy chodzi o poszczególne elementy operatu szacunkowego, jego zawartość, metodę wyceny, sposób doboru transakcji, określenie rynku, z którego były one zaciągane a także wskazanie co do korekty cech itd. Dlatego nie można przyjąć, jak wywodzi skarżąca, iż organ nie dokonał oceny operatu szacunkowego. Nie ma podstaw także twierdzenie, że biegły wycenił nieruchomość na kwotę [...] zł za mkw skoro z akt wynika, iż jest to kwota [...] zł/mkw (k. [...] operatu). Wobec tego jeśli nawet przyjąć najdalej idące zarzuty skarżącej, iż ograniczenie sposobu korzystania z zajętej pod gazociąg części jej nieruchomości (pomijając iż przebiega on w tym samym miejscu co usytuowany tam około pól wieku wcześniej inny gazociąg a ponadto jego przebieg został przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) – to i tak jeśli przyjąć wycenę 1 mkw nieruchomości [...] zł/mkw – odszkodowanie za ograniczenie korzystania z niej przewyższa cenę wykupu tego areału gruntu zgodnie z wyceną dokonaną tak przez pierwszego rzeczoznawcę jak i przez drugiego rzeczoznawcę. Różnica w wycenie w porównaniu z pierwszym operatem i z drugim operatem sprowadza się do odjęcia wartości pierwotnie oszacowanego wyciętego drzewostanu, który skarżąca otrzymała w naturze. Organ, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnił, że rzeczoznawca uzasadnił przyjęty przez niego współczynnik współkorzystania z nieruchomości oraz oparł się na prawidłowych danych, w tym także na danych dotyczących powierzchni strefy kontrolowanej. Wyjaśnił też, że prawidłowo uzasadniono wycenę ograniczenia przydatności użytkowej nieruchomości z uwagi na brak możliwości jej zalesienia poprzez przyjęcie wielkości produkcji w wysokości 30 m3 rocznie z ha, przy cenie 1 m3 drewna w wysokości [...] zł. Minister odniósł się także do wyceny szkód tymczasowych. Wskazał, że uprzednio grunt wykorzystywany był jako teren rolno-leśny a realizacja gazociągu spowodowała utratę drzewostanu znajdującego się w strefie kontrolowanej. Ponieważ drzewostan nie osiągnął wieku rębnego, zakres odszkodowania objął również szkodę związaną z przedwczesnym wyrębem. Nie jest też zasadny zarzut co do braku odniesienia w zakresie przyjęcia do wyceny transakcji przekraczających dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Organ wskazał, iż w operacie szacunkowym na str. [...] autor uzasadnił konieczność wydłużenia okresu badania o cały 2015 r., co dodatkowo potwierdził w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] maja 2018 r., ponadto okres transakcyjny nie został określony normatywnie, nie można zatem zarzucić biegłemu błędu w sztuce czy naruszenia przepisu prawa, a nade wszystko nie można zarzucić organowi, że mnie odniósł się do ww zarzutu. Ta sama uwaga odnosi sie do zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości o różnych powierzchniach. Minister wyjaśnił, że w opisie transakcji na str. [...] operatu jednoznacznie wskazano, iż nieruchomość o największej powierzchni składała się z kilku odrębnych działek, a ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. biegły podał, że działki o przeznaczeniu leśnym i rolno - leśnym, charakteryzują się zazwyczaj dużymi powierzchniami, wskazał, że termin "nieruchomości podobne" nie oznacza "nieruchomości identyczne" i zaznaczył, że różnice w powierzchni nieruchomości porównawczych zostały przez biegłego odpowiednio skorygowane przy użyciu cechy rynkowej "wielkość działki". Minister odniósł się także do kwestii waloryzacji cen transakcyjnych wskazując, iż za analitykami rynku nieruchomości oraz za własną analizą biegłego przyjęto stabilizację cen w okresie ich badania na niezmienionym poziomie i cen transakcyjnych nie aktualizowano trendem czasowym. Nie bez znaczenia jest także, że biegły ustalił przedział cenowy na poziomie ok. [...] zł/1 m2 do ponad [...] zł/1m2 a przyjął do porównania transakcje, których ceny zawierały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 co, wbrew twierdzeniom skargi, nie pozostaje w sprzeczności z wyceną pierwotną, która zresztą skarżąca w całości kwestionowała a teraz uznaje ją za miarodajną dla wyniku sprawy. Wreszcie, w odniesieniu do zarzutu, że wartość ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w pierwszej wycenie to kwota [...] zł, a w drugiej to kwota [...] zł organ wyjaśnił, iż wartość tego ograniczenia została oszacowana w operacie autorstwa M. J. na kwotę [...] zł a nie na [...] zł, zaś kwota [...] zł dotyczy ograniczenia przydatności użytkowej nieruchomości ze względu na brak możliwości zalesienia gruntu w strefie kontrolowanej. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo odnosi się do przebiegu całego postępowania oraz do zarzutów zgłaszanych w jego toku. Analiza operatu szacunkowego dokonana przez organ nie budzi zastrzeżeń Sądu, jak i przedstawiony szczegółowo stan prawny i zakres wyceny. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.