I SA/Wa 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat K.J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania W.W. zasiłku celowego na zakup węgla i leków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że W.W. złożył w dniu 5 października 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy "rzeczowej – celowej na węgiel do ogrzewania mieszkania w nadchodzącej zimie i na leki". W celu rozpatrzenia wniosku pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy – aktualizacyjny z wnioskodawcą w miejscu jego zamieszkania, w wyniku którego ustalono, że W.W. jest niepełnosprawnym emerytem, mieszka i gospodaruje wspólnie z żoną oraz że oboje przyjmują leki za ponad 200 zł miesięcznie. Wnioskodawca nie zgodził się dostarczyć odcinka emerytury żony, przez co sytuacja dochodowa rodziny nie została ustalona. Wójt Gminy O., decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił W.W. przyznania pomocy materialnej, wskazując na brak współpracy ze strony ubiegającego się o pomoc, co uniemożliwiło ustalenie dochodu rodziny, a podstawową przesłanką do udzielenia pomocy jest spełnione kryterium dochodowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.W. podnosząc, że nie może użyć przemocy i zabrać żonie odcinka emerytury oraz że nie zbadano wnikliwie jego sytuacji materialnej, która jest zła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i podkreślił, że do przyznania pomocy ze środków, którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej niezbędne jest ustalenie dochodu rodziny, bowiem jest to niezbędny element stanu faktycznego. Spełnienie kryterium dochodowego jest jednym z warunków ewentualnego przyznania pomocy. Drugim jest jedna z okoliczności wymienionych w art. 7 powołanej ustawy. Ponieważ W.W. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, to również jej dochód składa się na dochód rodziny, bez którego nie jest możliwe ustalenie uprawnienia do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło jednocześnie, że art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W świetle powyższego organ drugiej instancji uznał, że niedostarczenie dowodów, na podstawie których będzie możliwe ustalenie dochodu rodziny, może być uznane za brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ pierwszej instancji stosując wskazaną interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że wydane decyzje "są niezgodne z prawem, są wysnute nieprawdziwe wnioski, pominięte podstawy prawne do przyznania zapomogi". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 20 maja 2011 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego podniósł zaś zarzut nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – z uwagi na wadliwość osnowy decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzut wadliwego określenia decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Pełnomocnik zarzucił ponadto naruszenie art. 11 ustawy o pomocy społecznej - poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 41 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy. W tej sytuacji wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Spełnienie kryterium dochodowego jest więc jedną z przesłanek warunkujących możliwość otrzymania stosownego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie odmówiono W.W. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup węgla i leków podnosząc, że wnioskodawca nie dostarczył pełnej dokumentacji niezbędnej do ustalenia sytuacji dochodowej rodziny. Zdaniem organów rozstrzygających sprawę niedostarczenie stosownych dowodów (odcinka emerytury żony wnioskodawcy) może być uznane za brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Powołany art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. określa zatem sytuacje, kiedy organ pomocy społecznej, na skutek określonych (negatywnych) zachowań osób ubiegających się lub korzystających z pomocy społecznej, może odmówić przyznania stosownego świadczenia, wstrzymać je lub zmodyfikować. Jedną z takich sytuacji, o których mowa w powołanym przepisie, jest brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przy czym zauważyć trzeba, że w doktrynie podkreśla się, iż przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe (Iwona Sierpowska. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wolters Kluwer 2007 r., s. 38). Przyjmuje się ponadto, że brak współdziałania rodzący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki, powinien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (j.w s.77). W świetle powyższego uznać należy, że podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest zasadny. Zdaniem Sądu powołany przepis zastosowany został przez organy pomocy społecznej niewłaściwie. Nie można bowiem uznać, że niedostarczenie przez wnioskodawcę dokumentu dotyczącego sytuacji majątkowej rodziny (odcinka emerytury żony) świadczy o braku współdziałania wnioskodawcy w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, a tym samym wypełnia przesłankę z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem powołanego przepisu, co uzasadnia ich uchylenie. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym, wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Przy czym zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalnia organu administracji publicznej bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy. Zdaniem Sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły wskazane wyżej przepisy kpa. Przede wszystkim podkreślić należy, że odmawiając W.W. przyznania zasiłku celowego organy administracji publicznej ograniczyły się w zasadzie do stwierdzenia, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu (odcinka emerytury żony) pozwalającego ustanie dochodu rodziny. Uznano jednocześnie, że okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, niedokonując przy tym jakiejkolwiek analizy przyczyn takiego zachowania. Z analizy akt sprawy wynika tymczasem, że nieprzedstawienie przez W.W. dokumentu potwierdzającego dochód żony (odcinka emerytury) nie wynikało ze złej woli wnioskodawcy. Powody niedostarczenia przedmiotowego dokumentu wskazane zostały m.in. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i - jak wynika z akt sprawy - nie zostały przez organ w żaden sposób zbadane. Zauważyć trzeba, że wnioskodawca nie jest dysponentem dokumentów należących do żony i to żona skarżącego decyduje o ich losie. Możliwe zatem jest, że – tak jak twierdzi skarżący – nie wyraziła ona zgody na ich udostępnienie. W ocenie Sądu okoliczność powyższa nie zwalniała jednakże organów pomocy społecznej z obowiązku podjęcia wszelkich starań celem należytego wyjaśnienia sprawy. Jeżeli organy administracji publicznej uznały, że stosowny dokument potwierdzający dochód żony jest niezbędny do ustalenia istnienia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, to powinny podjąć wszelkie czynności procesowe celem wyjaśnienia tej kwestii. W szczególności w miarę możliwości powinny przeprowadzić wywiad z żoną wnioskodawcy, czy też zwrócić się o udzielenie stosownej informacji do właściwego organu emerytalnego. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że organy pomocy społecznej nie prowadziły w tym kierunku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, uznając że niedostarczenie dokumentu przez wnioskodawcę stanowi wystarczającą podstawę odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy narusza wskazane wyżej przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, co uzasadnia ich uchylenie. Jednocześnie wskazać trzeba, że podnoszone przez pełnomocnika skarżącego zarzuty nieważności decyzji są bezpodstawne, wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają bowiem rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i dokona oceny istnienia lub nieistnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy i po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.